Contribuições e empréstimos compulsórios na Constituição: competência, finalidade e destinação, seguridade social e CBS, salário-educação, PIS/Pasep e Sistema S

1.Síntese (Compreender)

O que esta ficha reúne. O CTN conhece três espécies de tributo e remete as demais ao silêncio do art. 217; a Constituição de 1988 acrescenta duas figuras que só ela sustenta: o empréstimo compulsório e as contribuições. Esta ficha trata dessas duas figuras no texto constitucional: o art. 148; os arts. 149, 149-A e 177, § 4.º; o art. 195, com a CBS; o salário-educação do art. 212, § 5.º; o PIS/Pasep do art. 239; as contribuições do Sistema S do art. 240; e os arts. 11 e 20 da EC 132. O conceito de tributo, as três espécies do CTN e a contribuição de iluminação no Código estão em fi:tributo-e-especies-tributarias; a competência em geral, em fi:competencia-tributaria. Esta ficha remete a elas e não as repete.

O empréstimo compulsório. "A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios" [ev-01] em dois casos: "para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência" [ev-02] e "no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional" [ev-03]. O dinheiro tem destino fixo: "A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição." [ev-04] O caso do inciso I dispensa as duas anterioridades; o do inciso II não [ev-05, ev-03]. A Constituição não diz qual fato faz nascer a obrigação, nem quando e como se restitui.

As contribuições do art. 149. "Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas" [ev-06], observados a lei complementar de normas gerais, a legalidade e as limitações do art. 150, I e III. O mesmo artigo põe regras de incidência para as sociais e as interventivas: não incidem sobre "as receitas decorrentes de exportação" [ev-07], incidem sobre a importação [ev-08], podem ter alíquota ad valorem sobre "o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação" ou específica [ev-09, ev-10], e a lei pode fazê-las incidir "uma única vez" [ev-11]. Os quatro entes instituem contribuições "para custeio de regime próprio de previdência social" [ev-12]; os Municípios e o Distrito Federal, a contribuição de iluminação pública e de monitoramento de logradouros [ev-13]. A CIDE sobre combustíveis tem requisitos próprios: alíquota que pode ser "reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo" sem a anterioridade do exercício, e recursos "destinados" a quatro fins [ev-14, ev-15].

A seguridade social e a CBS. "A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta" [ev-16], com recursos dos orçamentos e com contribuições sobre a folha, a receita ou o faturamento e o lucro, do trabalhador, sobre concursos de prognósticos e do importador [ev-17, ev-18, ev-19, ev-20, ev-21, ev-22]; desde a EC 132, também "sobre bens e serviços, nos termos de lei complementar" [ev-23]. Outras fontes podem ser criadas, "obedecido o disposto no art. 154, I" [ev-24]. Essas contribuições só se exigem noventa dias depois da publicação da lei que as instituiu ou modificou, "não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III" [ev-25], alínea b; as entidades beneficentes são "isentas" [ev-26]. A CBS, "de competência da União" [ev-27], segue as mesmas regras do IBS nas matérias do art. 149-B [ev-28].

Três contribuições nomeadas fora do capítulo tributário. O salário-educação é a "fonte adicional de financiamento" da educação básica pública, "recolhida pelas empresas na forma da lei" [ev-29]. O PIS/Pasep passou a financiar "o programa do seguro-desemprego, outras ações da previdência social e o abono" [ev-30]; em 2027, o PIS se extingue, desde que instituída a CBS, e o art. 239 passa a destinar "18% (dezoito por cento) da contribuição prevista no art. 195, V" [ev-31, ev-32]. O art. 240 ressalva do art. 195 "as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários" destinadas às entidades de serviço social e de formação profissional [ev-33].

Os dois eixos do Atlas. O eixo afetacao recebe aqui o valor afetado: quase todos os artigos desta ficha dão ao produto um destino, do empréstimo compulsório (art. 148, parágrafo único) às contribuições do Sistema S [ev-04, ev-33]. O eixo vinculacao fica sem valor. A Constituição não diz se o fato gerador dessas figuras é uma atuação estatal referida ao contribuinte; dar-lhe um valor seria escolher uma das posições da divergência transversal. É o que registra qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo, que esta ficha cita sem tomar partido.

Desde quando. Os arts. 148 e 149 vigoram desde a promulgação da Constituição [ev-34], em 5.10.1988; o resto do sistema tributário, desde o primeiro dia do quinto mês seguinte [ev-35]. Os §§ 2.º a 4.º do art. 149 e o § 4.º do art. 177 vêm da EC 33/2001; o § 1.º do art. 149, da EC 103/2019; o art. 149-A, o inciso V e os §§ 15 a 19 do art. 195 e a alínea d do inciso II do § 4.º do art. 177, da EC 132, com vigência na publicação [ev-36, ev-12, ev-37, ev-38]. A nova redação do art. 239 e o art. 11 da EC 132 vigoram em 2027 [ev-39].

Roteiro interpretativo (Q34)

1. Problema, fatos e período

A pergunta do instituto tem três partes: se a União (ou, nos casos ressalvados, outro ente) tem competência para exigir a prestação; que regime a prestação atrai; e o que a Constituição diz do destino do dinheiro. A primeira se responde pelos arts. 148, 149, 149-A, 177, § 4.º, 195, 212, § 5.º, 239 e 240; a segunda, pelos limites que esses artigos chamam (lei complementar ou lei, anterioridades, normas gerais); a terceira, pelos textos que afetam o produto [ev-06, ev-04].

Os fatos que decidem a resposta são:

• a causa constitucional: calamidade, guerra, investimento urgente (art. 148); atuação da União na área social, no domínio econômico ou no interesse de uma categoria (art. 149); financiamento da seguridade (art. 195) [ev-02, ev-06, ev-16];
• a materialidade que a lei escolhe, dentro das bases que a Constituição admite: folha, receita ou faturamento, lucro, importação, bens e serviços, valor da operação [ev-17, ev-09];
• o veículo: lei complementar no empréstimo compulsório, na CBS e nas "outras fontes" do § 4.º do art. 195 (esta última é disputada, confronto f); lei nos demais casos [ev-01, ev-23, ev-24];
• a data da lei, que decide as anterioridades [ev-05, ev-25];
• o destino legal do produto, que o Atlas registra no eixo afetacao [ev-04].

O período se separa por emenda. O texto de 1988 vigora desde a promulgação ou desde 1.º.3.1989, conforme o artigo [ev-34, ev-35]; a EC 33/2001 acrescentou as regras de incidência do art. 149 e a CIDE-combustíveis; a EC 103/2019 reescreveu o regime próprio e o art. 239; a EC 132/2023 criou a CBS e marcou a extinção do PIS em 2027 [ev-23, ev-32].

2. Textos e versões

• Empréstimo compulsório: CF, art. 148, sem alteração desde 1988 (fd:constituicao-1988/art-148); CF, art. 150, § 1.º (exceção às anterioridades); ADCT, art. 34, § 12 (o empréstimo da Eletrobrás, Lei 4.156/1962, não capturada) [ev-40]; CTN, art. 15, que admitia ainda a "conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo" [ev-41] e manda a lei fixar "o prazo do empréstimo e as condições de seu resgate" [ev-42].
• Contribuições especiais: CF, art. 149, caput e §§ 2.º a 4.º (EC 33/2001; inciso II do § 2.º na redação da EC 42/2003) e § 1.º, com os §§ 1.º-A a 1.º-C (EC 103/2019, com a nota de vigência que a captura não resolve), desdobrado em fd:constituicao-1988/art-149/par-1; art. 149-A (EC 39/2002; caput na redação da EC 132); art. 177, § 4.º (EC 33/2001; alínea d do inciso II pela EC 132).
• Seguridade e CBS: CF, art. 195, mãe (fd:constituicao-1988/art-195), com os desdobramentos do inciso V e dos §§ 15 a 19 (fd:constituicao-1988/art-195/caput/inc-V) e do § 7.º (fd:constituicao-1988/art-195/par-7). O inciso I, b, o inciso IV e o § 12 são revogados em 2027 (fd:ec-132-2023/art-22); o art. 11 da EC 132 preserva as contribuições sobre receita que substituem a contribuição sobre a folha [ev-43].
• Fora do Título VI: CF, art. 212, §§ 5.º a 7.º (EC 53/2006 e EC 108/2020, não capturadas); art. 239 (EC 103/2019 e EC 135/2024; nova redação em 2027 pelo art. 3.º da EC 132); art. 240, texto originário; EC 132, art. 20 (o Pasep até que a lei disponha) [ev-44].
• CTN, citado: art. 4.º, II, art. 5.º e art. 217 (C16) [ev-45, ev-46, ev-47].
• Anomalias que as fd registram e esta ficha só carrega: a nota "(Vide Lei Complementar nº 214, de 2026)" [ev-23] do art. 195, V, para uma lei de 2025 (fd:constituicao-1988/art-195/caput/inc-V); o mesmo texto do § 17 do art. 195 no art. 3.º e no art. 4.º da EC 132; a redação do § 3.º do art. 239 pela EC 135/2024 diante da redação que o art. 3.º da EC 132 lhe dá para 2027 (fd:constituicao-1988/art-239); a vigência da EC 42/2003, sem cláusula própria no texto capturado.
• Não capturados: as leis instituidoras (LC 7/1970 e LC 8/1970, do PIS e do Pasep; Lei 9.715/1998; leis da CIDE-combustíveis e do Sistema S); a EC 18/1965, a Constituição de 1967 e a Emenda n.º 1 de 1969. Onde o texto remete a eles, a ficha diz a remissão e não afirma o conteúdo.

3. Linguagem, sistema e contexto

• "Contribuição". No recorte, a palavra nomeia pelo menos seis figuras de regime diferente: as três do caput do art. 149 [ev-06], as dos regimes próprios [ev-12], a de iluminação pública [ev-13], as da seguridade [ev-16], o salário-educação, que a Constituição chama "contribuição social" [ev-29], e as do art. 240. Não é a contribuição de melhoria do CTN (fi:tributo-e-especies-tributarias). "Contribuição social geral" e "contribuição de seguridade" são rótulos da doutrina, não do texto (confronto c).
• "Empréstimo". O texto usa o nome de um contrato para uma prestação que a lei impõe. Amaro lê o adjetivo pelo nascimento da obrigação: "o adjetivo quer expressar que o nascimento da obrigação de prestar (a título de empréstimo, embora) é determinado (forçado) pela lei" [ev-48]. Se o nome muda a natureza é pergunta do proêmio (pm:4-5), que registra a Súmula 418 e as posições; esta ficha só acrescenta o que ali não está (confronto b).
• "Finalidade" e "destinação". O caput do art. 149 fala em "instrumento de sua atuação nas respectivas áreas" [ev-06]; o art. 148, parágrafo único, e o art. 177, § 4.º, II, falam da aplicação ou do destino dos recursos [ev-04, ev-15]. A diferença entre as duas coisas é a pergunta (c) do qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo. Nesta ficha, "destinação" é o destino legal do produto (eixo afetacao); "finalidade" é a causa que a Constituição dá à competência. A "destinação" do art. 4.º, II, do CTN tem o mesmo sentido financeiro [ev-45]; não é o destino da operação do IBS e da CBS (vb:principio-do-destino).
• "Isentas". O § 7.º do art. 195 diz "São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes" [ev-26]. A palavra é a da isenção; Paulsen, entre as obras lidas aqui, lê ali uma imunidade (confronto f). A natureza é do qd:natureza-e-alcance-das-imunidades, e esta ficha não a decide.
• "Parafiscal". Palavra que não está na Constituição de 1988. Designa, na doutrina lida, a contribuição cobrada por entidade paraestatal ou a ela destinada (confronto a).
• Papéis. Empregador, empresa, trabalhador, segurado, importador, servidor ativo, aposentado e pensionista são papéis (PAP): posições que uma pessoa ocupa por causa do fato ou da norma, e não espécies de pessoa (pm:3-5) [ev-17, ev-20, ev-12].
• Sistema. O art. 149 manda observar o art. 146, III, e o art. 150, I e III [ev-06]: as normas gerais sobre "definição de tributos e de suas espécies" [ev-49] e a legalidade, a irretroatividade e as anterioridades (fi:principios-e-limitacoes-ao-poder-de-tributar; qd:anterioridades). A competência residual das contribuições remete ao art. 154, I, que fi:competencia-tributaria trata para os impostos. A vedação de vincular receita alcança os impostos [ev-50]; as contribuições nascem com destino. A desvinculação de parte delas (ADCT, art. 76) é do módulo financeiro, com fd própria (fd:constituicao-1988/adct/art-76).

4. Doutrina: o confronto

A ordem é a dos pioneiros primeiro, depois a doutrina brasileira, por fim o Doctus. Onde se conta, o denominador é o das obras da casa lidas que respondem à pergunta; "não localizado" não quer dizer que o autor não trate do tema. O que o proêmio (pm:4-5) e o qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo já citam não se repete: a Súmula 418, as posições de Baleeiro (1960), Carvalho, Lobo Torres, Machado, A. A. Becker (item 106) e Nabais sobre a natureza do empréstimo compulsório, a restrição de 1954, e as três perguntas sobre a destinação (definição da espécie, validade, destinação × finalidade), com os autores de cada lado.

a) De onde vêm as figuras: o empréstimo forçado e a parafiscalidade. Nas buscas feitas nos clássicos estrangeiros com fichário na casa (universo e termos na seção 10), nenhum trata do empréstimo forçado como espécie de receita nem das contribuições sociais como categoria. A história chega ao Atlas pela doutrina brasileira que a relata, e é dita como relato.

O empréstimo compulsório é anterior ao nome jurídico que o Brasil lhe deu. Baleeiro o chama "velha técnica fiscal das nações de crédito avariado em épocas de crises" [ev-51] e conta a primeira experiência brasileira: em 1944, na linha que atribui a Keynes (How to pay for the war), a medida "visava a esterilizar poder aquisitivo durante a inflação suscitada pela Segunda Grande Guerra" [ev-51]. Na análise dele, a operação é "decretação de imposto conjugada a promessa de devolução" [ev-51]; e ele atribui a Jèze a síntese: "De empréstimo, só tem o nome" [ev-52]. O STF, em 1964, disse o contrário (a Súmula 418 está em pm:4-5). Baleeiro registra o desfecho: a Emenda n.º 1 de 1969 mandou aplicar ao empréstimo as normas dos tributos, e o constituinte "repudiou assim a orientação daquela maioria de 5 a 4 no S.T.F., em 1964" [ev-53], adotando a tese do "imposto geminado com promessa de devolução" [ev-53]. Caliendo, no comentário ao art. 148, resume a história como "marcada pelo seu uso por governo falidos ou autoritários" [ev-54] (sic).

A. A. Becker deu à figura a análise que a doutrina posterior herda. Define: "O empréstimo compulsório é o dever de prestação pecuniária, não voluntariamente desejada, que o Estado impõe, mediante regra jurídica, a determinadas pessoas" [ev-55] que realizam certos fatos, com a devolução posterior. Observa que, para negar a natureza tributária, "os autores encontraram somente um único argumento: a sua restituição à pessoa que o pagou" [ev-56], e o desmonta pela estrutura: há "duas distintas relações jurídicas, com distintas naturezas jurídicas" [ev-57]; "a relação jurídica administrativa é um posterius e a relação jurídica tributária um prius" [ev-57]. Leitura do Atlas: é a leitura que a seção "Estrutura lógica" adota para descrever o texto (duas normas, e não uma), sem tomar partido na pergunta sobre a natureza, que está em pm:4-5.

A parafiscalidade tem história francesa e italiana, que a casa conhece por Baleeiro. A expressão "pareça ter alcançado voga depois que a empregou o Inventário Schuman, na França, em 1946" [ev-58], para designar receitas atribuídas a entes autônomos com fins de previdência e de organização profissional. Baleeiro relata a tese de Merigot (1949), que caracteriza as receitas parafiscais por três elementos: "a) exclusão do orçamento; b) aplicação especial a certos fins restritos; c) delegação do Estado a entes descentralizados para essa aplicação" [ev-59], e a de Morselli, que via nelas categoria nova, alheia à capacidade contributiva. A conclusão dele para o Brasil: como os dois autores admitem o caráter coercitivo, "tributária se revela a sua natureza jurídica e econômica" [ev-60], e o estudo deve ser analítico, porque várias contribuições aparecem como "simples impostos de aplicação especial" [ev-60] (ele cita a LBA, o DNER, o SESI, o SESC, o SENAI e o SENAC). Nabais corrobora o quadro europeu e dá a versão alemã: além dos impostos e das taxas, "desde há muito que se conhece um terceiro género constituído pelas contribuições (Beiträge), a que se acrescentou, mais recentemente, um quarto género - o dos tributos especiais (Sonderabgaben)" [ev-61], figuras residuais que, por via de regra, "desempenham o mesmo papel que, noutros países, cabe às chamadas taxas ou receitas parafiscais" [ev-61].

A seguridade tem origem legal registrada pela mesma obra. Em 1924 "entrou em vigor o primeiro diploma brasileiro de previdência social" [ev-62] (a Lei Eloy Chaves, das caixas dos ferroviários). Baleeiro lia as contribuições dos segurados como contraprestação: "As contribuições de empregado e empregador são tecnicamente taxas" [ev-63]; e registra que, nos Estados Unidos, a figura é tributo sobre a folha (payroll taxes), "cabendo ao Social Security Act of 1935 o impulso decisivo nesse assunto" [ev-63] (relato do autor, de segunda mão).

O critério do grupo também vem dessa literatura. Baleeiro, sobre os tributos parafiscais: "contribuintes serão apenas os indivíduos direta ou indiretamente beneficiados por essas organizações" [ev-64]; "repugna ao senso comum que um grupo profissional pague tributos em proveito dos interesses específicos de outro grupo" [ev-64]. No direito alemão, a figura correspondente é a Sonderabgabe, que o Tribunal Constitucional admite só por exceção. Seiler, em 2016, põe o Estado fiscal "in Abgrenzung zu anderen Finanzierungsformen, insbesondere zu den nicht-steuerlichen Abgaben, die nur ausnahmsweise erhoben werden dürfen" [ev-65] (trad. do Atlas: "em contraposição a outras formas de financiamento, em especial aos tributos não fiscais (nicht-steuerliche Abgaben), que só podem ser cobrados por exceção"), e aponta o risco maior: "Bedenken erwecken dabei vor allem die gruppenspezifische Zusatzlasten einfordernden Sonderabgaben" [ev-65] (trad. do Atlas: "Suscitam preocupação sobretudo os tributos especiais (Sonderabgaben) que exigem encargos adicionais específicos de um grupo"). Os três critérios da jurisprudência alemã (grupo homogêneo, proximidade do grupo com a finalidade, uso em favor do grupo) chegam à casa pelo relato de Schoueri, que os reproduz a partir de Hansjürgens: "um grupo social somente pode ser tributado por uma contribuição especial quando este grupo for claramente destacável" [ev-66]. Leitura do Atlas: é a origem da referibilidade de grupo, que o qd transversal registra como questão T08 (CIDE-INCRA, SEBRAE, SENAR), com a jurisprudência a fichar.

b) O empréstimo compulsório (art. 148). O texto dá o titular, o veículo, dois casos e o destino [ev-01, ev-04]. As obras lidas convergem em quatro pontos e divergem em três.

Convergências. (1) As situações do art. 148 são causas, não fatos geradores. Sacha Calmon: "não são os próprios fatos geradores dos empréstimos compulsórios" [ev-67]. Amaro: "a Constituição não indica quais os possíveis fatos geradores dos empréstimos compulsórios" [ev-68]; "À lei (complementar) que instituir o empréstimo compulsório caberá definir-lhe o fato gerador" [ev-68]. Schoueri: "Por óbvio, a guerra externa não há de ser a hipótese tributária, tampouco o será o investimento ou a calamidade pública" [ev-69]. Lobo Torres: a lei "pode eleger um fato específico ou escolher a mesma base de imposição dos outros tributos" [ev-70]. Contagem do Atlas: 4 de 4 obras que tratam do ponto. (2) O inciso III do art. 15 do CTN não passou para a Constituição de 1988. Sacha Calmon: "o inciso III do art. 15 do CTN não foi recepcionado pela Carta atual" [ev-71]; Schoueri: "o referido dispositivo não foi recepcionado pela Constituição de 1988" [ev-72]; Lobo Torres, que dá a origem: "A previsão era de duvidosa cientificidade e se atrelava à doutrina de Keynes" [ev-70]. É a resposta doutrinária à questão aberta da fd:ctn-lei-5172-1966/art-15 sobre o inciso III (3 de 3; sem ficha jurisprudencial). Schoueri acrescenta uma ressalva: "se a conjuntura tomar as feições de vera calamidade pública, será possível o empréstimo compulsório" [ev-69]. (3) A guerra do inciso I é a externa. Caliendo: não se admite o empréstimo "para o financiamento do combate à convulsões sociais" [ev-73] (sic) internas, como para Sacha Calmon [ev-74]. (4) O investimento do inciso II é nacional: "não podendo se restringir a um resultado de interesse local ou mesmo regional" [ev-75].

O que é calamidade. Sacha Calmon exige catástrofe e esgotamento do Tesouro: "Despesas extraordinárias são aquelas absolutamente necessárias depois de esgotados os fundos públicos, inclusive os de contingência" [ev-74], e inclui entre elas as "secas transanuais". Caliendo alarga a natureza do fenômeno e estreita a previsibilidade: "A calamidade pública deve ser entendida em sentido amplo abarcando não somente fenômenos naturais" [ev-76], mas "Não seria motivação constitucional autorizada o empréstimo compulsório para fazer frente à seca no nordeste do país" [ev-76]. Schoueri admite a crise econômica que tome feição de calamidade [ev-69]. Leitura do Atlas: três obras, três recortes; a seca é o ponto em que Sacha Calmon e Caliendo se opõem.

Quem julga o pressuposto. Lobo Torres: "A urgência e o interesse nacional são objeto de apreciação discricionária do legislador" [ev-70]. Sacha Calmon: o juízo "pertence ao Congresso Nacional, não, porém, soberanamente" [ev-71], e o desprezo aos pressupostos abre o controle judicial. Schoueri tira da causa um efeito no tempo: "o que possibilita a cobrança do empréstimo compulsório não é um fato concreto do contribuinte ou uma atividade do Estado, mas a necessidade" [ev-77]; por isso, "Se não houver mais esta necessidade, não há como cobrar o tributo" [ev-78].

A urgência e o calendário. José Afonso da Silva vê contradição no texto: a urgência convive com a lei complementar e, no inciso II, com a anterioridade do exercício; "Isso é um sem-sentido que torna o texto constitucional praticamente inútil ou, pelo menos, de praticidade muito duvidosa" [ev-79]. Paulsen responde pela distinção entre urgência e emergência: "O investimento é urgente, mas não há a emergência que caracteriza as situações de calamidade e de guerra" [ev-80]. Sacha Calmon dá nomes aos dois regimes: a primeira matriz, "que chamamos de emergencial" [ev-74], escapa às duas anterioridades; a segunda, "que chamamos de especial" [ev-74], sujeita-se a elas. É o que diz o art. 150, § 1.º, que exclui só o art. 148, I, das alíneas b e c [ev-05].

O limite da competência. Três respostas à pergunta "o empréstimo pode usar o fato gerador de imposto de outro ente?". Baleeiro, sob a Constituição de 1969: o empréstimo "só será constitucional se o pressuposto em que assenta constitui fato gerador de imposto da competência da União" [ev-81], mesmo na guerra, que não é "uma carta branca para usurpar impostos da competência estadual ou municipal" [ev-81]. Schoueri, sob a de 1988, na calamidade e na guerra: deve "incidir sobre situação que possa ser tributada pela União, sem invadir a competência dos Estados e Municípios (excetuado o caso de guerra externa, quando tais limitações podem ser superadas)" [ev-82]. Sacha Calmon: os empréstimos "podem ter inclusive fato gerador de outro tributo previsto na Constituição, até mesmo dos impostos" [ev-67], porque o art. 145, § 2.º, só fala das taxas; a frase não diz se o imposto pode ser de outro ente. Leitura do Atlas: questão aberta, sem ficha jurisprudencial; candidato a qd.

O destino e a restituição. O parágrafo único fala em "despesa"; Amaro estende a vinculação ao inciso II: "o preceito parece-nos aplicável também aos empréstimos para investimentos" [ev-48]. A restituição não está na Constituição; o CTN manda a lei fixar prazo e resgate [ev-42]. Sacha Calmon lê o art. 15, parágrafo único, do CTN como não exigindo moeda ("o dispositivo não obriga a que a restituição dos valores seja sempre em moeda" [ev-83]) e registra que o STF exige a devolução na espécie arrecadada; é relato do autor, a fichar. Lobo Torres distingue os empréstimos "ostensivos" dos "mascarados": "Os empréstimos compulsórios classificam-se em dois grandes grupos" [ev-70], os que se declaram e os que aparecem como capitalização compulsória, conversão forçada ou antecipação de imposto. O empréstimo da Eletrobrás, que o ADCT preservou [ev-40], é a experiência que Caliendo relata como recepcionada [ev-75]; o julgado que ele cita fica a levantar.

A natureza, com uma voz a mais. A disputa está em pm:4-5 (Machado contra Carvalho e Lobo Torres). As obras lidas agora trazem Becker, Sacha Calmon e Schoueri do lado tributário; Sacha Calmon observa que, na prática, os empréstimos "se afiguram, na prática, como impostos ou adicionais de impostos restituíveis" [ev-67]. Do outro lado, ao lado de Machado, está José Afonso da Silva: "Inclinamo-nos, como se percebe, a conceber o empréstimo compulsório como empréstimo mesmo" [ev-84], "não o do direito privado, mas o instituto correlato do direito público" [ev-84]. Caliendo confirma a filiação dele à corrente contratual [ev-85]. Lobo Torres dá a pergunta por encerrada no texto de 1988: "não subsiste dúvida em torno da natureza tributária do empréstimo forçado" [ev-70]. Contagem do Atlas nas obras lidas nesta ficha que tomam posição (Becker, Sacha Calmon, Schoueri, Lobo Torres, José Afonso da Silva): 4 × 1.

c) As contribuições do art. 149: espécies, regime e referibilidade. Quantas e quais. Sacha Calmon: "São, portanto, as contribuições parafiscais em nosso Direito Constitucional de três espécies: sociais, interventivas e corporativas" [ev-83], "ontológica e sistematicamente tributos" [ev-83]. José Afonso da Silva liga o regime tributário à remissão do caput: "A doutrina entende que todas essas contribuições compulsórias têm natureza tributária" [ev-86]; e separa o tributo da parafiscalidade: "nem todas têm natureza parafiscal, porque nem todas são cobradas por entidades paraestatais" [ev-86]. Paulsen divide as sociais em de seguridade e gerais, e dá o limite: "Não há, portanto, uma competência irrestrita, uma carta branca ao legislador" [ev-87]. Se as contribuições são espécie autônoma ou impostos e taxas com destino é a divergência da natureza jurídica das contribuições (qd:natureza-juridica-das-contribuicoes) e da pergunta (a) do qd transversal; esta ficha não a repete.

Finalidade não é fato gerador. Paulsen separa as duas coisas: as finalidades "não podem ser confundidas com o fato gerador da respectiva obrigação tributária" [ev-87]. Amaro dá o fato gerador das corporativas: "O fato gerador dessas contribuições reside no exercício, pelo contribuinte, de determinada atividade profissional ou econômica" [ev-88]. Leitura do Atlas: é a mesma distinção do empréstimo compulsório (causa × fato), e a que explica por que o eixo vinculacao fica sem valor (seção "Estrutura lógica").

O regime. Lei ordinária na regra. Sacha Calmon: "Em regra, o veículo adequado para instituí-las e/ou modificá-las será a lei ordinária federal" [ev-89]; normas gerais do CTN, por força da remissão ao art. 146, III, e as limitações do art. 150 [ev-06]. Para as contribuições tributárias do Sistema S, ele conclui que, "sendo tributárias, sujeitam-se ao CTN inteiramente" [ev-90].

O § 2.º do art. 149. José Afonso da Silva lê a não incidência sobre exportação como regra de base: "o que é plausível é que as receitas sejam não fatos geradores, mas bases de cálculo" [ev-86]. Amaro resume as quatro inovações da EC 33/2001 e registra a última delas, que é "para facultar à lei definir hipóteses em que a contribuição será monofásica" [ev-91]. Paulsen tira do inciso III uma lista fechada: as contribuições sociais sobre outras bases "ou estão revogadas pelas EC 33/01, ou são inconstitucionais" (item 20) [ev-92]. Leitura do Atlas: a leitura de Paulsen torna o § 2.º, III, a, lista de bases; as fd do art. 149 registram a alínea como faculdade ("poderão ter alíquotas") [ev-93], sem decidir.

A referibilidade. Schoueri aplica às contribuições o limite do custo: "as contribuições especiais têm como limite o custo das atividades que as motivaram" [ev-94]; e, nas corporativas, põe o critério no grupo: "Note-se que a referibilidade não é individual, mas ao grupo em questão" [ev-95]. Nas CIDE, quem paga são "aqueles que motivaram a intervenção, i.e., os agentes daquele setor econômico sujeito à intervenção" [ev-95]. Leitura do Atlas: com Baleeiro (1985) e com a Sonderabgabe alemã (alínea a), são as três versões do mesmo critério; se ele condiciona a validade é a questão T08 do qd transversal.

As interventivas. Paulsen: "Não faz sentido a ideia de intervenção do Estado nas suas próprias atividades" [ev-92]; e "a contribuição é estabelecida para custear ações da União no sentido da intervenção no domínio econômico" [ev-92], e não é ela mesma a intervenção. Amaro: essas contribuições "só podem destinar-se a instrumentar a atuação da União no domínio econômico" [ev-91]. Lobo Torres exclui o que é geral: "excluem-se das finalidades da CIDE as intervenções macroeconômicas do Estado" [ev-96]. Sacha Calmon: "É nítida, dessa maneira, a natureza teleológica de tais contribuições" [ev-90].

Os regimes próprios (§ 1.º). O texto vigente obriga os quatro entes ("instituirão") a cobrar de servidores ativos, aposentados e pensionistas, com alíquotas que podem ser progressivas, contribuição ordinária sobre proventos acima do salário mínimo em deficit atuarial e, só na União, contribuição extraordinária por período determinado [ev-12, ev-97, ev-98, ev-99]. As obras lidas são anteriores à EC 103/2019 e comentam redações revogadas; o regime próprio fica nas fd (fd:constituicao-1988/art-149/par-1).

d) A contribuição de iluminação pública (art. 149-A). A natureza e o art. 82-A do CTN estão em fi:tributo-e-especies-tributarias, com as posições de Paulsen, Schoueri e Edvaldo Brito. As obras lidas aqui trazem uma quarta: para José Afonso da Silva, a contribuição "Tem caráter retributivo do serviço, com a natureza de taxa" [ev-100]. Sacha Calmon dá a figura como mitigação da competência exclusiva da União do art. 149 [ev-89]. A EC 132 estendeu o custeio aos "sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos" [ev-13]; nenhuma obra lida é posterior a ela. A divergência é do quadro do C15 sobre a natureza da contribuição de iluminação pública (qd:natureza-da-contribuicao-de-iluminacao-publica).

e) A CIDE sobre combustíveis (art. 177, § 4.º). O texto fixa a materialidade (importação ou comercialização de petróleo, gás natural e álcool combustível e derivados), a alíquota diferenciada "por produto ou uso", a redução e o restabelecimento por ato do Executivo sem a anterioridade do exercício e quatro destinos [ev-101, ev-102, ev-14, ev-15]. A fd deixou aberta a pergunta "até onde vai o restabelecimento". Paulsen responde pela invalidade: legalidade e anterioridade são cláusulas pétreas, e "entendemos que a Emenda Constitucional n. 33/01, no ponto, é inconstitucional" [ev-103]; quanto à noventena, a EC 42/2003 "não colocou tal contribuição dentre as suas exceções e é plenamente aplicável" [ev-103]. Machado Segundo, em nota do Manual, vê na regra uma manobra do constituinte derivado contra a legalidade e a anterioridade [ev-149], e diz por que ela funciona: "se o contribuinte se insurgir contra a fixação de alíquotas por atos infralegais, a consequência será a retirada desses atos da ordem jurídica e a prevalência da alíquota fixada na lei, sempre a maior" [ev-149]. Contagem do Atlas nas obras lidas que tratam da redução e do restabelecimento por ato do Executivo: duas, e as duas são contra (Paulsen, pela inconstitucionalidade; Machado Segundo, pela manobra). Leitura do Atlas: o texto capturado afasta só o art. 150, III, b [ev-14], e o § 1.º do art. 150 não nomeia o art. 177 [ev-05]; a leitura de Paulsen sobre a noventena é compatível com a letra; a de inconstitucionalidade é posição do autor, sem ficha jurisprudencial. O quarto destino (subsídio a tarifas de transporte coletivo) veio da EC 132 [ev-37]; o desvio dos recursos é a questão T06 do qd transversal.

f) A seguridade social e a CBS (art. 195). O que o art. 195 fixa. Amaro lê no artigo uma enumeração incompleta de critérios: o texto "dá algumas indicações que permitem identificar ora o fato gerador, ora o sujeito passivo, ora a base de cálculo dessas contribuições" [ev-104]. Schoueri diz o mesmo pelo lado dos sujeitos: o art. 195 volta a disciplinar as contribuições, "definindo possíveis contribuintes" [ev-105] e as grandezas que medem as do empregador; na folha, "a hipótese tributária das aludidas contribuições será a seguinte operação: pagar salários e demais rendimentos" [ev-105]. José Afonso da Silva critica a abertura do caput: "Não se sabe é como a sociedade pode financiar diretamente a Seguridade Social" [ev-106]; e tira a natureza tributária da coação: "Sua natureza tributária decorre da compulsoriedade de sua cobrança" [ev-106]. Sobre a contribuição dos concursos de prognósticos, o mesmo autor diz que ela "tem natureza de imposto, idêntico ao imposto sobre a renda" [ev-107]. Leitura do Atlas: nas três obras, o art. 195 descreve bases e sujeitos, e a regra-matriz completa vem da lei (seção "Estrutura lógica").

As outras fontes (§ 4.º): lei ordinária ou complementar? O texto diz "A lei poderá instituir outras fontes" e manda obedecer ao art. 154, I, que fala em lei complementar [ev-24, ev-108]. Amaro: "A lei a que se refere o § 4º do art. 195 é a lei ordinária e não a lei complementar" [ev-109]; a remissão serviria só para vedar a cumulatividade e a coincidência de fato gerador ou base com impostos discriminados. E registra o outro lado: "Vários autores, porém, afirmam que as contribuições sociais instituíveis com base no § 4º do art. 195 só podem ser criadas por lei complementar" [ev-109]. Nas obras lidas, esse outro lado é de Sacha Calmon ("alteração das contribuições sociais residuais (art. 195, § 4º, da CF), isto é, das contribuições sociais novas não incidentes sobre salários, lucro, receitas ou faturamento, prognósticos e importação, exige-se lei complementar" [ev-110]), de Schoueri ("o que implica que as novas fontes deverão ser criadas por lei complementar" [ev-111]), de José Afonso da Silva ("ou seja, instituição mediante lei complementar" [ev-107]) de Caliendo ("a União poderá instituir novos tributos para financiar a seguridade social, mediante lei complementar" [ev-112]) e de Paulsen, para quem o regime do art. 154, I, que a remissão estende às outras fontes, "exige a via legislativa da lei complementar (não pode ser instituído por lei ordinária nem por medida provisória)" [ev-146]. Os Scaff, no comentário ao § 4.º, ficam com Amaro: "Enquanto o art. 195, § 4º, menciona que basta “lei”, entendendo-se por tal singela lei ordinária" [ev-148], o art. 154, I, exige lei complementar. A crítica deles é outra: querem que as outras fontes respeitem a base e o fato gerador dos impostos, como no art. 154, I, contra a leitura do STF que relatam [ev-148]. Paulsen lê a remissão ao contrário, com a vedação só entre as contribuições de seguridade, e não entre elas e os impostos [ev-147]. Três camadas, pergunta "que veículo institui as outras fontes do § 4.º?". (1) Dominante: nenhuma obra lida declara dominância; contagem do Atlas nas sete obras que respondem (os comentários de Caliendo e dos Scaff ao § 4.º, na mesma obra coletiva, contam cada um): 5 (lei complementar) × 2 (lei ordinária). Leitura do Atlas: entre as sete obras consultadas, cinco adotam a lei complementar. (2) Minoritário: Amaro e os Scaff. (3) Jurisprudência: Caliendo relata julgados do STF sobre a Lei Complementar 84/1996, a COFINS e o SEBRAE, e Schoueri, o exame da mesma LC 84 [ev-112, ev-113]; sem ficha jurisprudencial, ficam a levantar, sem tese atribuída.

A noventena e a imunidade. O § 6.º troca a anterioridade do exercício pela noventena nas contribuições do art. 195 [ev-25]; Sacha Calmon: "Supuseram que o interregno era suficiente para não colher de surpresa a comunidade dos contribuintes" [ev-110]. A regra e a sua aplicação à CBS estão em fi:principios-e-limitacoes-ao-poder-de-tributar e em qd:anterioridades. O § 7.º diz "isentas" [ev-26]; Paulsen o lê como imunidade restrita às contribuições de seguridade: "Contribuições com outras finalidades, ainda que incidentes sobre as mesmas bases, não são alcançadas" [ev-114]. A natureza da regra é do qd:natureza-e-alcance-das-imunidades.

A CBS. A Constituição a põe entre as contribuições da seguridade [ev-23] e lhe dá o regime do IBS nas matérias do art. 149-B e do § 16 [ev-28, ev-115]: alíquota por lei ordinária [ev-116], exclusão da própria base e da de outros tributos [ev-117], devolução a pessoas físicas "com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda" [ev-118], que não se computa na receita corrente líquida da União para os fins que o § 19 enumera [ev-119]. Harrison Leite lê o § 19 pelo lado das despesas vinculadas: o valor devolvido "não será computado na receita corrente líquida da União para fins de vinculação ao pagamento de precatórios" [ev-120], e também para a base das emendas impositivas. Sobre a natureza, a literatura lida posterior à EC 132 deixa a pergunta em aberto. Mário Luiz Oliveira da Costa, que trata IBS e CBS como um só sistema para fins práticos, anota: "Abstraídos os efeitos e consequências das qualificações, no âmbito constitucional, do IBS como imposto e da CBS como contribuição social" [ev-121]. Se a CBS é contribuição pelo destino ou imposto pelo fato gerador é a questão T11 do qd transversal, com a pergunta sobre o destino integral à seguridade; fi:tributo-e-especies-tributarias registra os dois modelos. Esta ficha não escolhe.

A transição da receita e da folha. A EC 132 revoga em 2027 o art. 195, I, b, e IV (ec-132-2023/art-22), mas "não produzirá efeitos sobre as contribuições incidentes sobre a receita ou o faturamento vigentes na data de publicação desta Emenda Constitucional" [ev-43] que substituam a contribuição sobre a folha e sejam cobradas com base naquele dispositivo, observado o art. 30 da EC 103/2019, não capturada. Nenhuma obra lida trata do artigo; as condições estão na fd:ec-132-2023/art-11.

g) O salário-educação (art. 212, § 5.º). A Constituição chama o salário-educação de "contribuição social" e o destina à educação básica pública [ev-29]; as cotas estaduais e municipais se distribuem pelo número de alunos matriculados [ev-122]; os recursos não pagam aposentadorias e pensões [ev-123]; e a arrecadação fica fora da desvinculação do ADCT: "Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação" [ev-124]. As obras lidas convergem na classificação. Paulsen: a contribuição, "voltada à educação fundamental do trabalhador, constitui uma contribuição social geral" [ev-92]. Schoueri: "Vê-se, assim, a definição do salário-educação como espécie de contribuição social" [ev-111], fora da seguridade. Lobo Torres tira daí o regime: as contribuições sociais fora do art. 195 sujeitam-se à anterioridade do exercício, e "É o caso do FGTS, do salário educação (art. 212, § 5°) e das contribuições para o Sistema S" [ev-96]. José Afonso da Silva guarda a versão de 1988, que deixava as empresas descontar o que gastavam com o ensino: a contribuição era recolhida pelas empresas, "que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes" [ev-125]. A redação vigente, da EC 53/2006, não traz a dedução [ev-29]. A fd deixou aberto o que o parágrafo não diz (base, alíquota, parcela da União); as obras lidas não respondem e os julgados que Maliska relata no comentário ao art. 212 (a Súmula 732 e o Tema 518) ficam a levantar.

h) O PIS/Pasep (art. 239; EC 132, arts. 11 e 20). O art. 239 dá às contribuições de 1970 um destino novo, a partir da promulgação: o seguro-desemprego, outras ações da previdência e o abono [ev-30]; no mínimo "28% (vinte e oito por cento) serão destinados para o financiamento de programas de desenvolvimento econômico" [ev-126] pelo BNDES; e a rotatividade da força de trabalho acima da média do setor gera "uma contribuição adicional da empresa" [ev-127]. José Afonso da Silva conta o destino anterior, que o texto não explicitava: "esses recursos serviram especialmente para o financiamento do capital de giro das empresas" [ev-128]; e, sobre a parcela do BNDES (40% no texto que ele comenta, 28% desde a EC 103/2019), resume: "A Constituição dá de um lado, e tira do outro" [ev-128]. Lobo Torres liga o PIS à base do art. 195, I, b, e daí à noventena, pelo relato de um julgado do Pleno de 1992 [ev-96]. Em 2027, o PIS se extingue, desde que instituída a CBS [ev-32]; o art. 239 passa a destinar parte da CBS e o Pasep [ev-31]; e o Pasep, até que a lei disponha, "permanecerá sendo cobrada na forma do art. 2º, III, da Lei nº 9.715, de 25 de novembro de 1998" [ev-44]. Leitura do Atlas: com a EC 132, uma parte da arrecadação de um tributo que a Constituição chama contribuição social sobre bens e serviços passa a financiar o programa que antes o PIS financiava; é o ponto em que o quadro comparativo condicional do inventário (destinação do PIS/Pasep × 18% da CBS) se tornaria útil, e que o qc da repartição do C15 recebe como linha.

i) O Sistema S (art. 240). O texto é de ressalva: ficam fora do art. 195 "as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários" [ev-33] destinadas a entidades privadas ligadas ao sistema sindical. A fd deixou aberta a pergunta sobre o que a ressalva afasta. José Afonso da Silva responde pelo inciso: "A ressalva ao art. 195 diz respeito aos [sic] disposto no seu inciso I" [ev-129], alínea a, a contribuição do empregador sobre a folha; e dá a gênese: o artigo "Deveria ter sido redigido como simples parágrafo daquele artigo excepcionado" [ev-129], e foi escrito no fim do primeiro turno, porque "o que havia era a intenção de extinguir essas entidades de serviço social" [ev-129]. Berwanger e Serau confirmam a novidade: "O dispositivo em apreço é inédito no Texto Constitucional" [ev-130], e a razão: "houve a necessidade de diferenciar a destinação das contribuições sociais tratadas no artigo 240" [ev-130].

A natureza dessas contribuições é disputada, e as obras lidas registram a disputa. Sacha Calmon dá o quadro: "Sustentam alguns que elas se tratam de contribuições sociais gerais; outros, de contribuições de seguridade social; há quem diga serem contribuições interventivas" [ev-131], e ainda de interesse de categorias; para ele, são "tributo afetado a fins paraestatais destinado a algumas entidades privadas específicas" [ev-131], e relata que o STF e o STJ as têm por sociais gerais (e a do SEBRAE por interventiva). Caliendo registra as duas classificações sem escolher: "Tem sido consideradas como CIDE as contribuições para o financiamento de determinadas entidades" [ev-132] e, adiante, as do SESC, SENAC, SESI, SENAI, SENAR, SEST e SENAT "são denominadas de contribuições sociais gerais e servem para custear o Sistema" [ev-133]. Lobo Torres as põe entre as sociais gerais, com a anterioridade do exercício [ev-96]. Baleeiro, sob a Constituição de 1969, as tinha por impostos de aplicação especial [ev-60]. Três camadas, pergunta "que espécie são as contribuições do art. 240?". (1) Dominante: nenhuma obra lida declara dominância na doutrina; Sacha Calmon a declara na jurisprudência (sociais gerais), relato sem ficha. (2) Posições lado a lado: sociais gerais (Lobo Torres; Caliendo, item 5.2.2.5), interventivas (a classificação que Caliendo registra no item 5.2.2.2), impostos afetados (Baleeiro, 1985; Sacha Calmon, "tributo afetado"). (3) Jurisprudência: os julgados relatados por Sacha Calmon, Caliendo e Paulsen (RE 396.266, sobre o SEBRAE; julgados sobre o § 7.º do art. 195 e as contribuições a terceiros [ev-114]) ficam a levantar. A pergunta é caso da natureza jurídica das contribuições (qd:natureza-juridica-das-contribuicoes) e da questão T10 do qd transversal (destinação a entidade diversa do ente tributante).

j) O Doctus. Uma consulta (buscar_doutrina_struct, "empréstimo compulsório calamidade pública investimento urgente restituição natureza") localizou: Paulsen, Constituição e Código Tributário comentados (comentário ao art. 148, II), conferido na cópia da casa e citado acima; Caliendo, Curso (transcrição do art. 148, sem comentário no trecho); Baleeiro/Derzi (trecho de parecer transcrito sobre um empréstimo concreto, não citado); Machado Segundo, Código (anotação sobre medida provisória, não citada); e José Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo (39.ª ed., 2017), obra sem fichário na casa, cujo trecho inclui "desastre ambiental" entre as causas do art. 148, expressão que o texto capturado não traz: não citado, anotado no relatório.

5. Conclusão, divergências e limites

• Assente nas obras lidas: as causas do art. 148 não são o fato gerador do empréstimo compulsório (4 de 4 obras); o inciso III do art. 15 do CTN não foi recebido pela Constituição de 1988 (3 de 3); a guerra do art. 148, I, é a externa, e o investimento do inciso II é de interesse nacional; as finalidades do art. 149 não se confundem com o fato gerador; o salário-educação é contribuição social fora da seguridade.
• Divergências registradas, sem decisão: o que é calamidade pública (Sacha Calmon × Caliendo × Schoueri); quem julga os pressupostos do art. 148 (Lobo Torres × Sacha Calmon); se o empréstimo pode usar fato gerador de imposto de outro ente (Baleeiro × Schoueri × Sacha Calmon); a natureza do empréstimo (pm:4-5; José Afonso da Silva ao lado de Machado); o veículo das outras fontes do § 4.º do art. 195 (5 × 2); a validade da redução e do restabelecimento da alíquota da CIDE-combustíveis (Paulsen e Machado Segundo × a letra); a espécie das contribuições do art. 240; a natureza das contribuições em geral e a da CBS (qd transversal, T02 e T11; qd:natureza-juridica-das-contribuicoes); a referibilidade de grupo (T08).
• O que o texto resolve sem doutrina: a União tem a competência do art. 148 e do art. 149, caput; os quatro entes, a do regime próprio; os Municípios e o DF, a do art. 149-A [ev-01, ev-06, ev-12, ev-13]; o art. 148, I, escapa às duas anterioridades, e o II não [ev-05]; as contribuições do art. 195 têm só a noventena [ev-25].
• Limites: nenhuma ficha jurisprudencial sobre o recorte; as obras lidas são, na maioria, anteriores à EC 132 (as exceções são Harrison Leite, 2026, e a obra coletiva da FGV, 2024) e comentam redações anteriores do art. 149, § 1.º, e do art. 239; as leis instituidoras não estão capturadas.

Estrutura lógica — regra-matriz

Os artigos desta ficha não são regras-matrizes. São normas sobre a competência e seus limites (INF-norma, ONTOLOGIA-DO-ATLAS v0, § 3): dizem quem pode instituir, por que veículo, por que causa, sobre que bases e com que destino. A regra-matriz de cada empréstimo ou contribuição vem da lei da União (ou do ente, nos arts. 149, § 1.º, e 149-A), que define o fato gerador, a base e o sujeito passivo. Esta seção descreve o que a Constituição fixa em cada critério, com a notação de Carvalho usada em fi:tributo-e-especies-tributarias (hipótese: critérios material, espacial e temporal; consequente: critério pessoal, com sujeitos ativo e passivo, e quantitativo, com base e alíquota). A regra-matriz da CBS está em fi:incidencia-fato-gerador-base-e-aliquotas-ibs-cbs e não se repete.

A instância descrita e o domínio. O texto vigente em 28.9.2026: os arts. 148 e 149 desde a promulgação [ev-34]; os §§ 2.º a 4.º do art. 149 e o § 4.º do art. 177 na redação da EC 33/2001, com o inciso II do § 2.º pela EC 42/2003; o § 1.º do art. 149 e o art. 239 pela EC 103/2019 e pela EC 135/2024; o inciso V e os §§ 15 a 19 do art. 195 e a alínea d do art. 177, § 4.º, II, pela EC 132, desde a publicação [ev-38]. O art. 239 na redação de 2027 e o art. 11 da EC 132 são instância futura [ev-39]. O domínio é o dos tributos da União, salvo os regimes próprios (quatro entes), a contribuição do art. 149-A (Municípios e DF) e as contribuições estaduais do ADCT, art. 136.

Por que o eixo vinculacao fica sem valor. A Constituição dá as causas e, em parte, as bases; não diz se o fato que a lei escolher será uma atuação estatal referida ao contribuinte. Amaro, sobre o empréstimo: "Não há previsão constitucional que expresse (ou, pelo menos, sugira) nem a conexão nem a desvinculação do fato gerador dos empréstimos compulsórios a uma atuação estatal divisível e referível ao contribuinte" [ev-68]. Nas contribuições, as bases do art. 195 (folha, receita, lucro) descrevem fatos do contribuinte [ev-17], mas parte da doutrina põe a atuação estatal custeada na hipótese e classifica as contribuições entre os tributos vinculados (no qd transversal, Ataliba, na posição 1, e Derzi, na atualização de Baleeiro, na posição 2). Atribuir vinculado ou nao-vinculado seria escolher uma dessas leituras; as fd do C15-A declaram o eixo sem valor pela mesma razão, e esta ficha as segue. É divergência (T02), não lacuna.

As instâncias, em quadro. "Lei da União" quer dizer que a Constituição não fixa o critério e o remete à lei que institui o tributo; não é lacuna, é remissão. P = permitido; O = obrigatório; V = proibido.

O empréstimo compulsório: duas normas. Leitura do Atlas, com a análise de Becker (confronto a): o texto põe três normas. A de competência: se houver a causa do inciso I ou do II, a União pode (P) instituir, por lei complementar [ev-01]. A tributária, da lei complementar: realizado o fato que ela escolher, o sujeito passivo deve (O) pagar à União. A de restituição, também da lei: pago o tributo, a União deve (O) devolver, no prazo e nas condições que a lei fixar [ev-42]; o pagamento, que é o fim da primeira relação, é o antecedente da segunda (o "posterius" de Becker) [ev-57]. O parágrafo único do art. 148 é uma quarta norma, financeira: a União deve (O) aplicar os recursos na despesa que fundamentou a instituição [ev-04]. Schoueri liga à causa um efeito temporal: cessada a necessidade, cessa a cobrança [ev-78]. Leitura do Atlas: nessa descrição, a restituição não entra na regra-matriz; é o que permite a Becker e a Carvalho (pm:4-5) dizerem que ela não muda a natureza, e a José Afonso da Silva dizer o contrário (confronto b), sem que a descrição tome partido.

As contribuições: competência finalística e bases. O caput do art. 149 condiciona a competência a uma finalidade ("como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas") e não descreve o fato [ev-06]. As bases vêm em dois lugares: o § 2.º, III, a, para as sociais e interventivas com alíquota ad valorem, e o art. 195, I a V, para as da seguridade. A doutrina lida diverge sobre o § 2.º, III: lista fechada de bases (Paulsen) ou faculdade de forma da alíquota (letra do "poderão ter") [ev-92, ev-93]. No art. 195, a norma nomeia sujeitos e grandezas, e a lei completa a hipótese (Amaro; Schoueri) [ev-104, ev-105]. A imunidade das receitas de exportação é norma de competência negativa (V), não critério da regra-matriz [ev-07].

Os papéis. Empregador, empresa, trabalhador, segurado, importador, servidor e empresa que recolhe o salário-educação são papéis (PAP): a Constituição os nomeia pela posição na relação econômica, e a lei faz deles contribuintes [ev-17, ev-29]. As entidades do Sistema S e as de fiscalização profissional são destinatárias do produto; se são sujeito ativo depende da lei; Paulsen registra, das contribuições ao Senac e ao Senai, "que atualmente têm a União como sujeito ativo" [ev-140], e esta ficha não generaliza.

Exemplo hipotético. Pressupostos: em 2027, uma enchente de grande extensão atinge vários Estados; os fundos de contingência se esgotam; a União edita lei complementar que institui empréstimo compulsório como adicional restituível do imposto sobre a renda das pessoas jurídicas (fato gerador de imposto da União), com restituição em cinco anos, corrigida, e aplicação vinculada à reconstrução. (1) Publicada a lei em 10 de maio, a cobrança pode começar de imediato: o art. 148, I, está fora das alíneas b e c do art. 150, III [ev-05]. (2) Se a mesma lei invocasse o inciso II (um programa urgente de geração de energia de interesse nacional), a cobrança só poderia começar em 1.º de janeiro de 2028 e depois de noventa dias da publicação [ev-03, ev-141]. (3) Os recursos vão à reconstrução, e não ao caixa geral [ev-04]. (4) Se a lei escolhesse como fato a operação com mercadorias, típica do imposto estadual, a validade dependeria da leitura: inválida para Baleeiro (1985, sobre a Constituição de 1969) e para Schoueri, na calamidade; aberta em Sacha Calmon (confronto b). (5) Se a enchente fosse um evento sazonal previsível, a causa seria contestável para Caliendo, e não para Sacha Calmon, se assumisse proporção de catástrofe. O exemplo não escolhe entre as leituras.

2.Identificação

• Instituto: as prestações tributárias que só a Constituição sustenta: o empréstimo compulsório e as contribuições (sociais, de seguridade e gerais, interventivas, corporativas, dos regimes próprios, de iluminação pública), com as nomeadas fora do Título VI (salário-educação, PIS/Pasep, Sistema S) e a CBS.
• Constituição (fichas do instituto): arts. 148; 149, com § 1.º; 149-A; 177, § 4.º; 195, com o inciso V e o § 7.º; 212, § 5.º; 239; 240 (C15) [ev-01, ev-06, ev-16].
• EC 132: arts. 11 e 20; art. 3.º (nova redação do art. 239 em 2027) [ev-43, ev-44, ev-31].
• Citados de fora: CF, arts. 146, III, 149-B, 150, § 1.º, 154, I, 167, IV; ADCT, arts. 34, 76, 126 e 136; CTN, arts. 4.º, II, 5.º, 15 e 217 [ev-50, ev-142, ev-47].

3.Objeto

O instituto regula:

1. a competência para o empréstimo compulsório, com a lei complementar, as duas causas e a aplicação vinculada [ev-01, ev-04];
2. a competência para as contribuições do art. 149, com as regras de incidência e alíquota do § 2.º e a incidência única do § 4.º [ev-06, ev-11];
3. as contribuições dos regimes próprios dos quatro entes [ev-12];
4. a contribuição de iluminação pública e de monitoramento [ev-13];
5. a CIDE sobre combustíveis [ev-101];
6. o financiamento da seguridade, com as fontes, a competência residual, a noventena, a isenção das entidades beneficentes e a CBS [ev-16, ev-24, ev-26, ev-23];
7. o salário-educação, o PIS/Pasep e as contribuições do Sistema S [ev-29, ev-30, ev-33].

4.Sujeitos

• União: titular do empréstimo compulsório, das contribuições do caput do art. 149, das de seguridade e da CBS [ev-01, ev-06, ev-27].
• Os quatro entes: regimes próprios [ev-12]. Municípios e DF: iluminação pública [ev-13]. Estados com fundos em 30.4.2023: contribuições do ADCT, art. 136 [ev-137].
• Contribuintes (PAP): empregador, empresa e equiparada, trabalhador e segurado, importador [ev-17, ev-20, ev-22]; servidores ativos, aposentados e pensionistas [ev-12]; empresas no salário-educação [ev-29]; empregadores no Sistema S [ev-33].
• Destinatários do produto: seguridade, educação básica, seguro-desemprego e abono, BNDES, entidades de serviço social e formação profissional [ev-16, ev-29, ev-126, ev-33].
• Entidades beneficentes: "isentas", nos termos da lei [ev-26].

5.Condições

• Veículo: lei complementar no empréstimo compulsório e na CBS [ev-01, ev-23]; lei, com as regras do art. 154, I, nas outras fontes da seguridade [ev-24]; lei nos demais casos [ev-06].
• Causa: calamidade, guerra externa ou sua iminência, investimento urgente de interesse nacional [ev-02, ev-03]; atuação da União na área (art. 149).
• Tempo: o art. 148, I, sem anterioridades; o art. 148, II, com as duas [ev-05]; as contribuições do art. 195, só a noventena [ev-25]; a CIDE-combustíveis, sem a do exercício no restabelecimento da alíquota [ev-14].
• Regime próprio extraordinário: deficit atuarial demonstrado, outras medidas simultâneas e período determinado [ev-98, ev-99].

6.Consequências

• Para o empréstimo compulsório: aplicação vinculada à despesa [ev-04]; prazo e resgate pela lei [ev-42]; a consequência da aplicação fora da despesa não está no texto (fd).
• Para as contribuições sociais e interventivas: não incidência sobre receitas de exportação; incidência na importação [ev-07, ev-08].
• Para a seguridade: a pessoa jurídica em débito "não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios" [ev-143]; nenhum benefício sem "a correspondente fonte de custeio total" [ev-144].
• Para a CBS: devolução a pessoas físicas fora da receita corrente líquida para os fins do § 19 [ev-118, ev-119].
• Para o salário-educação: fora da desvinculação do ADCT [ev-124]; vedado o uso para aposentadorias e pensões [ev-123].
• Para o PIS/Pasep em 2027: extinção do PIS, desde que instituída a CBS; o Pasep cobrado na forma da Lei 9.715/1998 até lei nova [ev-32, ev-44].

7.Tempo

• 1988: arts. 148, 149 e 154, I, em vigor com a promulgação [ev-34]; o resto do sistema tributário no primeiro dia do quinto mês seguinte [ev-35]; o empréstimo da Eletrobrás preservado [ev-40]. A vigência dos arts. 195, 212, 239 e 240, fora do Título VI, é questão aberta das fd.
• 2001 e 2003: EC 33 (art. 149, §§ 2.º a 4.º; art. 177, § 4.º) e EC 42 (art. 149, § 2.º, II; art. 195, IV e § 12), esta sem cláusula de vigência no texto capturado.
• 2019: EC 103 (art. 149, §§ 1.º a 1.º-C; art. 195, II e § 9.º; art. 239), não capturada.
• 2023: EC 132, na publicação (art. 149-A; art. 177, § 4.º, II, d; art. 195, V e §§ 15 a 19) [ev-38].
• 2027: extinção do PIS e das contribuições do art. 195, I, b, e IV, desde que instituída a CBS; nova redação do art. 239; art. 11 da EC 132 [ev-32, ev-39].
• 2032 e 2043: fim da desvinculação do ADCT, art. 76 [ev-142]; extinção das contribuições estaduais do ADCT, art. 136 [ev-139]. Nenhum marco próprio (decisão do Diretor); relação com os marcos existentes.
• Marcos (fichas mt:): mt:2026-01-01-ano-teste-ibs-cbs (a CBS em teste) e mt:2027-01-01-cbs-e-is-cobrados-pis-cofins-extintos (CBS cobrada; PIS extinto; nova redação do art. 239) [ev-32].

8.Comparação

As figuras desta ficha diante do CTN e da reforma. As células citam o texto capturado; a última coluna é leitura do Atlas.

9.Conceitos

Verbetes do C15: vb:emprestimo-compulsorio, vb:contribuicoes-especiais, vb:contribuicao-de-intervencao-no-dominio-economico, vb:contribuicoes-da-seguridade-social, vb:competencia-residual, vb:lei-complementar-tributaria, vb:imunidades-especificas, vb:vinculacao-e-desvinculacao-de-receitas. Do C16: vb:tributo, vb:especies-tributarias, vb:contribuicao-para-iluminacao-publica. Outros: vb:anterioridade-nonagesimal, vb:anterioridade-anual. Proêmio: pm:3-5, pm:4-5.

Sentidos doutrinários encontrados nesta leitura, úteis aos verbetes: empréstimo compulsório como dever imposto por regra jurídica e seguido de relação administrativa de restituição [ev-55, ev-57], como tributo cuja causa é uma necessidade estatal [ev-77], em matriz emergencial e especial [ev-74], ostensivo ou mascarado [ev-70]; parafiscalidade pelos três elementos de Merigot [ev-59]; referibilidade de grupo [ev-95, ev-64]; contribuições sociais gerais e de seguridade [ev-87]; outras fontes da seguridade por lei complementar ou ordinária [ev-109].

10.Evidências

Norma lida na captura; doutrina lida página a página na cópia da casa. Busca negativa nos clássicos estrangeiros com fichário: "emprunt forcé", "prestito forzoso", "forced loan", "Zwangsanleihe", "parafiscal", "cotisation", "assurance obligatoire", "Sozialversicherung", "social insurance" em Smith, Jèze (1910 e 1924), Leroy-Beaulieu, Ricca Salerno, De Viti de Marco, Masé-Dari, Dowell, Cooley, Guthrie, a Reichsabgabenordnung e o comentário à Constituição de Weimar: nenhuma definição (Jèze, 1924, só menciona o empréstimo forçado de passagem; Guthrie, só no índice). Não há ficha jurisprudencial sobre o recorte; os julgados citados pelos autores ficam a levantar.

Divergências

• qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo: a destinação como critério da espécie e da validade; T01 (art. 4.º, II, depois de 1988), T02 (natureza das contribuições), T03 (empréstimo compulsório), T06 (desvinculação e desvio), T08 (referibilidade), T09 (iluminação pública), T10 (parafiscalidade), T11 (CBS).
• qd:natureza-e-alcance-das-imunidades: o "isentas" do art. 195, § 7.º.
• qd:anterioridades: a noventena das contribuições de seguridade e a anterioridade da CBS.
• qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria: a alíquota da CIDE-combustíveis reduzida e restabelecida pelo Executivo.
• Quadros do C15: qd:natureza-juridica-das-contribuicoes; qd:natureza-da-contribuicao-de-iluminacao-publica; qd:funcao-da-lei-complementar-tributaria.
• Candidatos, só apontados: o empréstimo compulsório sobre fato gerador de imposto de outro ente (confronto b); o que é calamidade pública (confronto b); o veículo das outras fontes do art. 195, § 4.º (confronto f); a espécie das contribuições do Sistema S (confronto i).

Dispositivos

• Constituição (instituto): fd:constituicao-1988/art-148 · fd:constituicao-1988/art-149 · fd:constituicao-1988/art-149/par-1 · fd:constituicao-1988/art-149-A · fd:constituicao-1988/art-177/par-4 · fd:constituicao-1988/art-195 · fd:constituicao-1988/art-195/caput/inc-V · fd:constituicao-1988/art-195/par-7 · fd:constituicao-1988/art-212/par-5 · fd:constituicao-1988/art-239 · fd:constituicao-1988/art-240.
• EC 132 (instituto): fd:ec-132-2023/art-11 · fd:ec-132-2023/art-20.
• Contexto: fd:constituicao-1988/art-145 · fd:constituicao-1988/art-146 · fd:constituicao-1988/art-149-B · fd:constituicao-1988/art-150 · fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-III/ali-b · fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-III/ali-c · fd:constituicao-1988/art-154 · fd:constituicao-1988/art-167/caput/inc-IV · fd:constituicao-1988/adct/art-34 · fd:constituicao-1988/adct/art-76 · fd:constituicao-1988/adct/art-126 · fd:constituicao-1988/adct/art-136 · fd:ec-132-2023/art-22 · fd:lcp-214-2025/art-1.
• CTN (C16): fd:ctn-lei-5172-1966/art-4 · fd:ctn-lei-5172-1966/art-5 · fd:ctn-lei-5172-1966/art-15 · fd:ctn-lei-5172-1966/art-217.