Vinculação e desvinculação de receitas

Explicação curta

Vincular uma receita é fixar-lhe o destino: um órgão, um fundo ou uma despesa. A Constituição proíbe isso para os impostos, com ressalvas: é vedada "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa" (art. 167, IV) [ev-01]. Desvincular é o movimento contrário: o ADCT solta, até 31 de dezembro de 2032, parte das receitas que a Constituição ou a lei prendiam a um destino [ev-02].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A regra geral para os impostos é a não vinculação. As ressalvas estão no próprio inciso IV: a repartição com Estados e Municípios, a saúde, o ensino, a administração tributária e as garantias das operações de crédito por antecipação de receita [ev-01]; e, desde a EC 132, é permitido vincular as receitas dos impostos estaduais e municipais, do IBS e das entregas da União "para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia" (§ 4.º) [ev-03]. Fora dos impostos, a própria Constituição vincula: a aplicação do empréstimo compulsório "será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição" [ev-04]; os recursos da CIDE-combustíveis "serão destinados" a fins enumerados [ev-05]; e é vedado usar as contribuições sobre a folha e dos segurados "para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social" (art. 167, XI) [ev-06].

A desvinculação. O ADCT desvincula, "até 31 de dezembro de 2032, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais" [ev-02], às interventivas, às taxas e às receitas patrimoniais; 30% das receitas dos Estados e do Distrito Federal com impostos, taxas e multas e outras receitas correntes [ev-07]; e, nos Municípios, "50% (cinquenta por cento), até 31 de dezembro de 2026" [ev-08] e "30% (trinta por cento), de 1º de janeiro de 2027 a 31 de dezembro de 2032" [ev-09]. Ficam fora da desvinculação da União, entre outras, a arrecadação do salário-educação [ev-10] e as contribuições da seguridade [ev-11]; e a desvinculação "não opera efeitos sobre recursos que, por expressa disposição em norma constitucional ou legal, devam ser transferidos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios" (§ 5.º) [ev-12]. Nos Estados, ficam fora os recursos da saúde e do ensino [ev-13].

Exemplo. Por hipótese, uma lei municipal destina 10% da receita do ISS a um fundo de cultura, e o Município arrecada 100 com o imposto. Pressupostos: a lei é anterior à promulgação da EC 132; o destino não está nas ressalvas do art. 167, IV. A vinculação esbarra na vedação do inciso IV, porque o ISS é imposto e o fundo de cultura não é saúde, ensino nem administração tributária [ev-01]. Leitura do Atlas: a EC 132 não valida a lei; o que ela faz é levar ao IBS, "em mesmo percentual" [ev-14], as vinculações que a legislação do ente já estabelecia sobre o ICMS e o ISS [ev-14], enquanto a lei não mudar [ev-15], sem dizer nada sobre a validade de cada uma.

Conceitos próximos.

• vb:especies-tributarias: "vinculado", na classificação do CTN, é o tributo cujo fato gerador é uma atuação estatal; aqui, vinculada é a receita, pelo destino. O CTN declara irrelevante para a espécie "a destinação legal do produto da sua arrecadação" (art. 4.º, II) [ev-16]. A homonímia deve ser dita a cada uso.
• vb:reparticao-das-receitas-tributarias: a repartição é ressalva da vedação [ev-01] e não sofre a desvinculação [ev-12].
• vb:emprestimo-compulsorio e vb:contribuicao-de-intervencao-no-dominio-economico: receitas com destino fixado na Constituição [ev-04, ev-05].

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 167, IV, XI e § 4.º: a vedação, as ressalvas e a vinculação da seguridade [ev-01, ev-06, ev-03]; arts. 148, parágrafo único, e 177, § 4.º, II: destinos fixados [ev-04, ev-05].
• ADCT, arts. 76, 76-A e 76-B: as desvinculações [ev-02, ev-10, ev-11, ev-12, ev-07, ev-13, ev-17].
• EC 132, art. 6.º, §§ 1.º e 2.º: as vinculações do ICMS e do ISS no IBS [ev-14, ev-15].
• Fontes históricas e doutrinárias: Maia (1841), os Apontamentos de direito financeiro brasileiro (c. 1852), Jèze (1924), Mendes e Gonet, Abraham. Masé-Dari, Jèze (1910), Lobo Torres, Leite, José Afonso da Silva e Derzi estão no fi:reparticao-das-receitas-tributarias-e-fundos.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Império: a lei do orçamento separava as rendas gerais das "Rendas com applicação especial" [ev-18]; a separação durou de 1835 a 1848 (seção de sentidos doutrinários) [ev-19].
• Constituição de 1988: vedação para os impostos, com ressalvas; vinculações expressas em outras receitas [ev-01, ev-04, ev-05, ev-06].
• Transição (até 2032): as desvinculações do ADCT [ev-02, ev-07, ev-17].
• Reforma: as vinculações do ICMS e do ISS migram para o IBS no mesmo percentual [ev-14].
• Sentido adotado no C15: o do direito financeiro, destino da receita, no eixo afetacao [ev-01].

Sentidos doutrinários

A regra e a exceção (Jèze, 1924). No Cours de 1923–1924, Jèze põe a não vinculação na base do patrimônio público: as despesas dos serviços "forment une seule masse qui pèse sur l'ensemble des ressources du patrimoine général" [ev-20] (trad. do Atlas: "formam uma só massa que pesa sobre o conjunto dos recursos do patrimônio geral"); "C'est le principe de la non affectation des recettes, de la non assignation des revenus" [ev-20] (trad. do Atlas: "É o princípio da não afetação das receitas, da não atribuição das rendas"). A afetação é a exceção, e Jèze a qualifica: "C'est un procédé essentiellement financier" [ev-20] (trad. do Atlas: "É um procedimento essencialmente financeiro"), mas que "a aussi parfois des conséquences juridiques, en ce sens que la validité juridique de la recette peut être subordonnée à la dépense" [ev-20] (trad. do Atlas: "tem também, às vezes, consequências jurídicas, no sentido de que a validade jurídica da receita pode ficar subordinada à despesa") (pp. 281–282). Leitura do Atlas: é, em 1924, a mesma distinção que a D217 adota (a afetação como atributo financeiro do destino), com a ressalva que alimenta a divergência transversal (se o destino condiciona a validade), registrada no qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo. A condenação da afetação aos credores, no Traité de 1910, está no fi da repartição; as duas obras não se contradizem.

O Império e a unificação de 1848. O Compendio de Maia, de 1841, lista, depois das rendas gerais do Império, as "Rendas com applicação especial" [ev-18] (p. 7). Os Apontamentos de direito financeiro brasileiro contam a origem e o fim da separação: na lei do orçamento de 31 de outubro de 1835 (art. 11) "foi designada tambem a renda com applicação especial para objectos não contemplados na despeza geral do Imperio" [ev-19]; e "a lei do orçamento de 28 de Outubro de 1848, art. 47, determinou, que as rendas com applicação especial fossem arrecadadas e escripturadas conjuntamente com as rendas geraes do Imperio" [ev-19] (p. 24). Leitura do Atlas: o movimento de 1848 é o de Jèze: tirar do orçamento as rendas carimbadas e pô-las na massa comum.

A desvinculação como técnica (Mendes e Gonet; Abraham). Mendes e Gonet contam a sequência que levou à DRU: o Fundo Social de Emergência de 1994, o Fundo de Estabilização Fiscal e, em 2000, a desvinculação; e marcam a diferença: "Ao contrário dos fundos que a antecederam, no caso da DRU, o constituinte reformador não chegou a mencionar qualquer finalidade, social ou econômica, específica para sua instituição. Houve desvinculação apenas" [ev-21]; "Na essência, a DRU e os fundos que têm função similar servem para contornar vinculações orçamentárias relativas a impostos e contribuições" [ev-22]. Abraham dá a razão financeira do mecanismo, criado "para permitir que, originalmente, 20% (vinte por cento) das receitas vinculadas da União fossem destinadas de maneira flexível" [ev-23], e registra a sua extensão: "A EC nº 132/2023 prorrogou a DRE e a DRM para 31/12/2032, e a EC nº 135/2024 prorrogou a DRU também para 31/12/2032" [ev-23]. Leitura do Atlas: os dois descrevem o mesmo instrumento com acentos diferentes (contornar × flexibilizar); o juízo sobre a desvinculação das contribuições (fraude à partilha, desvio da finalidade) está no fi da repartição e no qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo (T06). O texto capturado, posterior às duas obras em um ponto, fixou os percentuais municipais de 2026 a 2032 (EC 136/2025) [ev-08, ev-09].

Jurisprudência: nenhuma ficha jurisprudencial no Atlas sobre vinculação ou desvinculação; os julgados que as obras citam ficam a levantar, sem tese atribuída.

Relação com a reforma

• Muda: o § 4.º do art. 167 passa a nomear o IBS [ev-03]; as vinculações do ICMS e do ISS passam ao IBS, no mesmo percentual, até que a lei do ente as altere [ev-14, ev-15]; a DRE e a DRM vão até 2032 [ev-07, ev-17].
• Permanece: a vedação do art. 167, IV, e as suas ressalvas [ev-01].
• Leitura do Atlas: as desvinculações acabam em 31 de dezembro de 2032, na véspera do regime pleno do IBS (mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno); o texto capturado não diz o que as substitui [ev-02].

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-167/caput/inc-IV.
• Outras fichas: fd:constituicao-1988/adct/art-76; fd:constituicao-1988/adct/art-76-A; fd:constituicao-1988/adct/art-76-B; fd:ec-132-2023/art-6; fd:constituicao-1988/art-148; fd:constituicao-1988/art-177/par-4.
• Instituto e quadro: fi:reparticao-das-receitas-tributarias-e-fundos · qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo.
• Marco: mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno.
• Verbetes próximos: vb:reparticao-das-receitas-tributarias · vb:fundos-de-combate-a-pobreza · vb:emprestimo-compulsorio · vb:contribuicao-de-intervencao-no-dominio-economico · vb:contribuicoes-da-seguridade-social · vb:imposto · vb:especies-tributarias.
• Doutrina (fichários): fo:E19-COMPENDIO-1841-REOCR · fo:E21-CODIGO-COMMERCIAL-REOCR · fo:E31-JEZE-COURS-1924 · fo:B-MENDES-GONET-18ED · fo:B-ABRAHAM-9ED.