Empréstimo compulsório

Explicação curta

É o tributo que a União cobra numa emergência ou para um investimento urgente e depois devolve. A Constituição diz: "A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:" [ev-01] "para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência" [ev-02] e "no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional" [ev-03], observada, neste caso, a anterioridade do exercício (art. 150, III, b).

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. O contribuinte paga porque a lei manda, não porque quis emprestar; por isso é tributo, e não contrato. Três traços o distinguem. O primeiro é a causa: a Constituição não diz qual fato a lei deve tributar, diz por que a União pode cobrar [ev-02, ev-03]. O segundo é o destino: "A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição" [ev-04]. O terceiro é a devolução, que o CTN põe na lei de cada empréstimo: "A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições de seu resgate, observando, no que for aplicável, o disposto nesta lei" (art. 15, parágrafo único) [ev-05]. O tempo da cobrança depende da causa: o art. 150, § 1.º, afasta do inciso I as duas anterioridades, e o inciso II, que não está ali, observa a do exercício [ev-06, ev-03].

Exemplo. Por hipótese, uma seca de grande extensão atinge vários Estados, os fundos de contingência se esgotam e a União edita lei complementar que institui empréstimo compulsório sobre a propriedade de imóveis rurais acima de certa área, a ser devolvido em cinco anos. Pressupostos: a lei complementar declara a calamidade como causa e define o fato gerador (o mesmo do imposto territorial rural, que já é da União), a base, o sujeito passivo e as condições de resgate. A cobrança pode começar com a publicação, porque o inciso I não se sujeita às anterioridades [ev-06]; o dinheiro vai às despesas da calamidade [ev-04]; e o contribuinte é credor da devolução nos termos da lei [ev-05]. Se a seca for sazonal e previsível, a própria causa passa a ser discutida: é uma das divergências do fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios (confronto b).

Conceitos próximos.

• Imposto extraordinário de guerra (art. 154, II): também nasce da guerra externa, mas não se devolve e os impostos extraordinários "serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação" [ev-07].
• vb:competencia-residual: a outra competência da União por lei complementar; o imposto residual não depende de causa nem se restitui.
• vb:vinculacao-e-desvinculacao-de-receitas: a vinculação do art. 148, parágrafo único, é da receita [ev-04]; nada tem com o tributo "vinculado" da classificação pelo fato gerador.

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 148: titular, veículo, causas e aplicação [ev-01, ev-02, ev-03, ev-04]; art. 150, § 1.º: as anterioridades [ev-06]; art. 167-F, § 2.º, III: as receitas na calamidade nacional [ev-08]; ADCT, art. 34, § 12: o empréstimo da Eletrobrás [ev-09].
• CTN, art. 15: os três casos da lei de 1966 e o resgate [ev-10, ev-11, ev-05].
• Fontes doutrinárias: Seligman (1908), Machado Segundo, Abraham e Regina Helena Costa. O confronto (Becker, Baleeiro, Sacha Calmon, Amaro, Schoueri, Lobo Torres, Caliendo, José Afonso da Silva, Paulsen) está no fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios; a Súmula 418 e as posições sobre a natureza, em pm:4-5.

Sentidos por ramo, contexto e período

• CTN (1966): "Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios:" [ev-10], entre eles a "conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo" (inciso III) [ev-11], que a Constituição de 1988 não repete [ev-01]; a recepção desse inciso é questão da fd:ctn-lei-5172-1966/art-15, com a resposta doutrinária no fi das contribuições.
• Constituição de 1988: dois casos, lei complementar e aplicação vinculada [ev-01, ev-04].
• Regime extraordinário da calamidade nacional (EC 109/2021): o superávit do exercício anterior pode ser destinado às despesas da calamidade (art. 167-F, II) [ev-12], mas isso "não se aplica às fontes de recursos:" (§ 2.º) [ev-13] "destinadas ao registro de receitas oriundas da arrecadação de doações ou de empréstimos compulsórios" (inciso III) [ev-08]. Leitura do Atlas: a autorização do inciso II não alcança o saldo das receitas de empréstimo compulsório, que continua preso à despesa que fundamentou a instituição [ev-04].
• Transição: a urgência do art. 148, II, "não prejudica a cobrança do empréstimo compulsório instituído, em benefício das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobrás), pela Lei nº 4.156, de 28 de novembro de 1962" (ADCT, art. 34, § 12) [ev-09].
• Sentido adotado no C15: o do art. 148, com o CTN, art. 15, na parte compatível [ev-01, ev-05].

Sentidos doutrinários

A técnica antes do nome (Seligman, 1908). A história que Seligman conta da tributação progressiva guarda duas formas antigas da figura. Na Florença medieval, a decima scalata foi cobrada "as in all early times direct taxes were regarded as compulsory loans to the government, and that the tax payers were inscribed to the extent of the taxes as creditors of the state" [ev-14] (trad. do Atlas: "como em todos os tempos antigos, os impostos diretos eram tidos por empréstimos compulsórios ao governo, e os contribuintes eram inscritos, na medida dos impostos, como credores do Estado") (p. 23). Na Revolução Francesa, a Convenção aprovou empréstimos forçados sobre os ricos "in the shape of a progressive tax" [ev-15] (trad. do Atlas: "na forma de um imposto progressivo"), e "Under the Directorate the experiment of a forced loan was repeated twice" [ev-15] (trad. do Atlas: "Sob o Diretório, a experiência de um empréstimo forçado repetiu-se duas vezes"); o segundo, de 1798, "was to assume the form of a supplement to the real estate tax" [ev-15] (trad. do Atlas: "devia assumir a forma de um adicional do imposto territorial") (pp. 34–35). Leitura do Atlas: nos dois relatos, quem paga fica credor do Estado, e o empréstimo se apoia na base de um imposto existente. É o desenho que o art. 148 e o art. 15 do CTN recolhem, com a diferença de que a Constituição de 1988 exige causa e vincula o destino [ev-02, ev-04]. As buscas nos demais clássicos estrangeiros da casa estão no fi das contribuições (seção 10).

Restituível e, por isso, discutido como receita. Machado Segundo explica o que é próprio da figura: "diz-se que o empréstimo compulsório se caracteriza por ser restituível porque ele é pago, mesmo quando isso se dá devidamente, para ser posteriormente restituído" [ev-16]; e tira a consequência econômica: "economicamente os empréstimos compulsórios não configuram receita" [ev-16], embora sejam tributos para o direito, pelo regime que a Constituição lhes dá. Abraham, no direito financeiro, recusa a premissa: a doutrina clássica separa receitas e ingressos, "Entretanto, não concordamos com essa posição, que para nós é ultrapassada e anacrônica" [ev-17]; e classifica a figura pela periodicidade: se o ingresso for eventual, "estaremos diante das receitas públicas extraordinárias, como no caso dos empréstimos compulsórios" [ev-17]. Leitura do Atlas: os dois autores não divergem sobre a natureza tributária, e sim sobre a classificação financeira; a pergunta é do módulo financeiro (D217), e o verbete registra as duas leituras.

Pressupostos, não materialidade. Regina Helena Costa situa a figura no quadro da Constituição: "O regramento constitucional dos empréstimos compulsórios é diferenciado, porquanto, para sua instituição, a Lei Maior indica os pressupostos" [ev-18], como faz com as finalidades das contribuições; e, na classificação pelo fato gerador, "Os empréstimos compulsórios e as contribuições podem revestir materialidades de tributos vinculados ou não vinculados" [ev-18]. Leitura do Atlas: é a razão por que o eixo vinculacao fica sem valor no verbete; o afetacao recebe afetado, pelo parágrafo único do art. 148 [ev-04]. Se a afetação define a espécie é a pergunta T03 do qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo, que o verbete não decide [ev-19].

Jurisprudência: nenhuma ficha jurisprudencial no Atlas sobre o empréstimo compulsório; a Súmula 418 está relatada em pm:4-5, e os julgados que as obras citam ficam a levantar, sem tese atribuída.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 148 e o art. 15 do CTN, sem alteração pela EC 132 nem pelas leis complementares da reforma [ev-01, ev-10].
• Muda ao lado (EC 109/2021, anterior à reforma): o regime extraordinário de calamidade preserva a destinação das receitas de empréstimos compulsórios [ev-08].
• Leitura do Atlas: as bases de consumo que um empréstimo compulsório viesse a usar hoje coincidiriam, em regra, com as do IBS, da CBS ou do Imposto Seletivo; se o empréstimo pode usar fato gerador de imposto de outro ente é divergência registrada no fi das contribuições (confronto b), sem ficha jurisprudencial.

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-148.
• Outras fichas: fd:ctn-lei-5172-1966/art-15; fd:constituicao-1988/art-150; fd:constituicao-1988/adct/art-34; fd:ctn-lei-5172-1966/art-4.
• Instituto, proêmio e quadro: fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios · pm:4-5 · qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo.
• Verbetes próximos: vb:tributo · vb:especies-tributarias · vb:lei-complementar-tributaria · vb:competencia-residual · vb:vinculacao-e-desvinculacao-de-receitas · vb:anterioridade-anual · vb:anterioridade-nonagesimal.
• Doutrina (fichários): fo:E39-SELIGMAN-PROGRESSIVE-TAXATION-1908 · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-MANUAL-9ED · fo:B-ABRAHAM-9ED · fo:B-REGINA-COSTA-CURSO.