Competência residual

Explicação curta

É a competência da União para criar impostos que a Constituição não lista. O texto diz: "A União poderá instituir:" [ev-01] "mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição" (art. 154, I) [ev-02]. O nome "competência residual" é da doutrina: a expressão não aparece no texto capturado [ev-03].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A Constituição distribui os impostos por nome: os da União no art. 153, os dos Estados no 155, os dos Municípios no 156 [ev-04]. O que sobra depois dessas listas é o resíduo, e ele pertence à União. Para usá-lo, a União precisa de lei complementar e de um imposto que satisfaça duas condições: não ser cumulativo e não repetir o fato gerador ou a base de cálculo de um imposto já discriminado [ev-02]. A mesma disciplina vale para as contribuições da seguridade: "A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I" (art. 195, § 4.º) [ev-05]. O produto do imposto residual não fica todo com a União: pertencem aos Estados e ao Distrito Federal "vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I" (art. 157, II) [ev-06, ev-07].

Exemplo. Por hipótese, a União edita lei complementar que institui imposto sobre cada débito lançado em conta bancária, cobrado em todos os débitos da cadeia, sem abatimento do que se pagou na etapa anterior. Pressupostos: nenhum imposto discriminado tem esse fato gerador; a lei não prevê crédito nem incidência única. O imposto é cumulativo e, por isso, não atende ao art. 154, I, que exige impostos "não-cumulativos" [ev-02]. Se a mesma lei fixasse uma só incidência por operação, o requisito, na leitura de Machado Segundo, estaria cumprido (seção de sentidos doutrinários). Instituído validamente, um quinto do que arrecadar pertence aos Estados e ao Distrito Federal [ev-06].

Conceitos próximos.

• Competência extraordinária (art. 154, II): na guerra externa, a União pode instituir impostos "compreendidos ou não em sua competência tributária" [ev-08], suprimidos quando cessarem as causas; é a única autorização para repetir o campo de outro ente (fi:competencia-tributaria, seção 3.3).
• Competência remanescente dos Estados (art. 25, § 1.º): "São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição" [ev-09]. É outra coisa: é a regra geral da federação, fora do capítulo tributário.
• vb:emprestimo-compulsorio: também exige lei complementar, mas depende de causa (calamidade, guerra, investimento urgente); o imposto residual não.

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 154, I e II: a competência residual e a extraordinária [ev-01, ev-02, ev-08]; art. 195, § 4.º: as outras fontes da seguridade [ev-05]; art. 157, II: a parcela dos Estados e do Distrito Federal [ev-06].
• CTN, art. 17: o sistema fechado do Código [ev-10].
• Fontes doutrinárias: Cooley (1891), Baleeiro (1960 e texto do autor na 6.ª ed., 1985), José Afonso da Silva, Schoueri, Machado Segundo e Paulsen (Curso). Carvalho e Regina Helena Costa estão no fi:competencia-tributaria (seção 3.3); o debate sobre o veículo das outras fontes, com Amaro, Sacha Calmon, Schoueri, José Afonso da Silva e Caliendo, no fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios (confronto f).

Sentidos por ramo, contexto e período

• CTN (1966): "Os impostos componentes do sistema tributário nacional são exclusivamente os que constam dêste Título, com as competências e limitações nele previstas" (art. 17) [ev-10]. Leitura do Atlas: o artigo vem da EC 18/1965, que fechara o campo; a Constituição de 1967 o reabriu, e a de 1988 manteve a abertura (pm:2-7); a recepção do art. 17 é questão da fd:ctn-lei-5172-1966/art-17.
• Constituição de 1988: o imposto novo da União, com lei complementar e os dois requisitos [ev-02], e as outras fontes da seguridade [ev-05].
• Repartição: vinte por cento aos Estados e ao Distrito Federal [ev-06].
• Sentido adotado no C15: o do art. 154, I, com o art. 195, § 4.º [ev-02, ev-05].

Sentidos doutrinários

O resíduo na federação americana (Cooley, 1891). Nos Estados Unidos, o resíduo fica com os Estados. Cooley: "The government created by the Constitution is one of limited and enumerated powers" [ev-11] (trad. do Atlas: "O governo criado pela Constituição é de poderes limitados e enumerados"); "Whatever is not conferred is withheld, and belongs to the several States or to the people thereof" [ev-11] (trad. do Atlas: "O que não é conferido fica retido, e pertence aos diversos Estados ou ao povo deles") (p. 28). Leitura do Atlas: na matéria tributária, a Constituição de 1988 inverte o sinal. As listas são das três esferas, e o que sobra vai à União [ev-02]; a correspondência com Cooley é de ideia, e a regra americana é geral, não só tributária.

De 1946 a 1969 (Baleeiro). Sob a Constituição de 1946, o imposto que não se enquadrasse nas listas era "da competência do Estado ou da União Federal, prevalecendo o desta sôbre o daquele, na forma do art. 21 da Constituição" [ev-12], e a arrecadação ficava com o Estado: "Mas a arrecadação será sempre do Estado para a partilha entre êle, a União e o Município" [ev-12] (Limitações, 2.ª ed., p. 40). No texto do autor da 6.ª edição, sob a Constituição de 1969, o resíduo já é só federal: "Caracterizando um imposto como alheio à discriminação dos arts. 21 a 24, ele será válido se exigido pela União, pois só esta se acha investida de competência para decretá-lo" [ev-13] (p. 30). Leitura do Atlas: as duas passagens descrevem textos diferentes; a de 1985 é a que corresponde ao modelo atual, e a de 1960 mostra o resíduo concorrente que 1988 não retomou.

O que é "residual". José Afonso da Silva distingue as palavras. A competência "reservada" ou "remanescente" é a que sobra a uma entidade depois de enumerada a de outra, como a dos Estados no art. 25, § 1.º; "a competência residual consiste no eventual resíduo que reste após enumerar a competência de todas as entidades" [ev-14], como na matéria tributária. E situa o Brasil entre os modelos federais: o "sistema de enumeração exaustiva de poderes para as entidades federativas vigora também no Brasil para a repartição de rendas tributárias, com competência residual para a União" [ev-14] (comentário ao Título III, itens 3.3 e 3.5).

Por que lei complementar. Schoueri responde pela função da lei complementar nos conflitos: "a competência residual da União somente surge quando exauridas as competências privativas previstas na Constituição" [ev-15]; se estas se delimitam por lei complementar, é ela que declara o espaço não preenchido.

Os dois requisitos. Machado Segundo lê a não cumulatividade de modo estrito: "a imposição de que o imposto residual seja não cumulativo não significa que este deva ser, necessariamente, plurifásico" [ev-16]; um imposto de incidência única também atende à regra. Registra, na data da edição (2018), que "Desde 1988, porém, nenhum imposto novo foi criado, com base na competência residual" [ev-16], e que o IPMF veio de emenda própria. Paulsen estende a lógica do segundo requisito às contribuições: "Há, portanto, uma simetria entre o exercício da competência residual atinente à instituição de impostos e o exercício da competência residual atinente à instituição de contribuições de seguridade social" [ev-17]; a vedação de repetir fato gerador ou base vale para os impostos entre si e para as contribuições de seguridade entre si, e "Inexiste vedação a que se tenha identidade de fato gerador e base de cálculo entre impostos e contribuições, mesmo de seguridade social" [ev-17] (itens 37 e 38). Leitura do Atlas: é a leitura do autor sobre a remissão do § 4.º do art. 195 ao art. 154, I [ev-05]; os julgados que ele refere ficam a levantar, sem tese atribuída. A leitura oposta, de que as outras fontes deveriam respeitar também a base e o fato gerador dos impostos, é a de Fernando Facury Scaff e Luma Cavaleiro de Macedo Scaff, relatada em vb:contribuicoes-da-seguridade-social. Paulsen também exige lei complementar para as outras fontes [ev-17], ao lado das quatro obras que o fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios conta nessa posição.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 154 e o art. 157, II, sem alteração de texto pela EC 132 [ev-02, ev-06].
• Ao lado: o Imposto Seletivo não é imposto residual: está nominado no art. 153, VIII [ev-18]; e a CBS é contribuição nominada no art. 195, V [ev-19], não fonte nova do § 4.º [ev-05].
• Leitura do Atlas: o campo do resíduo diminui à medida que as listas crescem; com o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo, uma lei complementar da União que pretendesse tributar bens e serviços teria de mostrar que o fato gerador não é "próprio" desses tributos [ev-02].

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-154.
• Outras fichas: fd:constituicao-1988/art-195; fd:constituicao-1988/art-157; fd:ctn-lei-5172-1966/art-17.
• Instituto e proêmio: fi:competencia-tributaria (seção 3.3) · fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios (confronto f) · pm:2-7.
• Verbetes próximos: vb:competencia-tributaria · vb:lei-complementar-tributaria · vb:imposto · vb:contribuicoes-da-seguridade-social · vb:reparticao-das-receitas-tributarias · vb:emprestimo-compulsorio.
• Doutrina (fichários): fo:E37-COOLEY-GENERAL-PRINCIPLES-1891 · fo:E03-BALEEIRO-LIMITACOES-ATUAL · fo:E02-BALEEIRO-LIMITACOES-1985 · fo:B-JASILVA-COMENTARIO · fo:B-SCHOUERI-DT-9ED · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-CTN-7ED · fo:B10.