Natureza da contribuição de iluminação pública: a espécie, a validade da Emenda 39/2002 e o que o produto pode custear depois da EC 132 e da LC 227

Posições

Pioneiros: quem formulou primeiro

• Adam Smith (1776). Ao tratar das obras públicas de benefício local, Smith pergunta: "Were the streets of London to be lighted and paved at the expense of the treasury, is there any probability that they would be so well lighted and paved as they are at present, or even at so small an expense?" (trad. do Atlas: "Se as ruas de Londres fossem iluminadas e calçadas à custa do Tesouro, haveria alguma probabilidade de que fossem tão bem iluminadas e calçadas como são hoje, ou mesmo a tão pequeno custo?") [ev-09]. A despesa, se não viesse de um imposto local sobre os habitantes de cada rua, paróquia ou distrito, recairia sobre todo o reino, "of whom the greater part derive no sort of benefit from the lighting and paving of the streets of London" (trad. do Atlas: "dos quais a maior parte não tira benefício algum da iluminação e do calçamento das ruas de Londres") [ev-09].
• Leroy-Beaulieu (1906). A iluminação como serviço industrial da cidade, concessível e fonte de receita, está no verbete e não se repete.
• Leitura do Atlas, sem anacronismo. Smith não fala de taxa nem de contribuição; fala de quem deve pagar. O argumento dele, o benefício local pago pelos que o recebem, é o que a doutrina brasileira usará nos dois sentidos: para dizer que a iluminação beneficia a todos e deve ser custeada por impostos, e para dizer que o grupo dos moradores pode ser chamado a pagá-la. O pioneiro fica fora das contagens.

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

Pergunta (a): sem dominante na doutrina. Machado Segundo declara que a crítica acadêmica foi numerosa [ev-10]; três obras relatam que o STF chamou o tributo de sui generis [ev-11, ev-12, ev-13], e o Atlas não confere o julgado sem ficha (camada 3). Entre as doze obras que respondem, sete põem a figura entre as contribuições, três delas com qualificativo de estranheza.

Pergunta (b): sem rótulo. Nenhuma obra declara maioria; entre as cinco que respondem, as posições se dividem (camada 2).

Pergunta (c): sem declaração. Três obras relatam a leitura ampla do STF (camada 3); nenhuma obra lida trata do monitoramento de logradouros.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) A espécie

• Contribuição, subespécie das contribuições especiais.
• Paulsen: as subespécies do art. 149 se definem pelas finalidades, "a) sociais, b) de intervenção no domínio econômico, c) do interesse de categorias profissionais ou econômicas e d) de iluminação pública" [ev-14]; e estende a ela, expressamente, a exigência de referibilidade que defende para as contribuições (qd:natureza-juridica-das-contribuicoes) [ev-14]. A frase em que aprova a escolha da contribuição em lugar da taxa está na fi:tributo-e-especies-tributarias.
• Machado Segundo, na classificação constitucional: "De acordo com a Constituição, as contribuições dividem-se da seguinte forma" [ev-15], e a última classe da lista é a de custeio da iluminação pública [ev-15].
• Correia Neto e Meira (2023): "A exação aproxima-se – não só pelo nome – das contribuições especiais a que se refere o art. 149, caput, da Constituição"; e "É tributo que tem no critério material de sua hipótese de incidência a prestação de um serviço público, o serviço de iluminação pública" [ev-13]. Para eles, "Estamos diante de um tributo vinculado, no que se refere à hipótese de incidência" [ev-13].
• Caliendo, na enumeração das "espécies de contribuições sociais" [ev-34], põe por último as "Contribuições para o custeio da iluminação pública: possui previsão constitucional específica por meio da EC n. 39/2002" [ev-34]; no item próprio, descreve o texto do art. 149-A e presume o contribuinte: "como ela será cobrada na fatura de energia presume-se que seja o consumidor de energia elétrica" [ev-18].
• Contribuição, mas anômala ou estranha.
• Lobo Torres: "uma contribuição especial anômala" (pp. 426–427) [ev-11].
• Sacha Calmon põe entre as contribuições especiais, como exceção à competência da União, "a estranha contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública de competência dos Municípios" [ev-16]; a consequência da tripartição, que ele expõe, está no verbete.
• Amaro, que a inclui no grupo das contribuições, ao fim da enumeração: "Por fim, temos aí a contribuição destinada ao custeio do serviço de iluminação pública" [ev-17]; no item 3.5.4 (verbete), chama-a figura insólita.
• Fora das classes de (a): resposta só pela negativa.
• Regina Helena Costa apresenta a figura como "um novo tributo" [ev-12] e nega que ela tenha o perfil de contribuição: "não obstante a denominação de “contribuição”, não conforma seu perfil à disciplina dessa espécie tributária" [ev-12]. Não diz qual espécie ela é, e por isso não entra em nenhuma classe.
• Espécie autônoma.
• Abraham (2026), para quem a figura é "mais uma espécie autônoma" (verbete) e, depois de transcrever o voto do STF, "um tributo eminentemente contraprestacional, pois se destina exclusivamente a financiar os gastos com a iluminação pública" [ev-19].
• Imposto.
• Hugo de Brito Machado: são "contribuições anômalas, instituídas em verdadeira fraude às limitações constitucionais ao poder de tributar" (pp. 182–183) [ev-20]; e o próprio art. 149-A, ao mandar observar a anterioridade de exercício, estaria "confirmando a natureza de imposto que realmente tem a “contribuição” destinada ao custeio da iluminação público" (pp. 186–187) [ev-21]. A razão está no grupo: para ele, o beneficiário da contribuição é uma categoria ou grupo social (passagem citada no qd:natureza-juridica-das-contribuicoes), e a iluminação beneficia a comunidade inteira: "Se a comunidade inteira for beneficiária, como no caso em estudo, estar-se-á diante de imposto, e não de contribuição." (pp. 184–185) [ev-22]
• Schoueri, com a fórmula do imposto com afetação (paráfrase; a frase está na fi:tributo-e-especies-tributarias) [ev-23].
• Taxa.
• José Afonso da Silva, que lhe dá caráter retributivo e natureza de taxa (frase na fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios); daí tira uma consequência de medida, na pergunta (c) [ev-24].
• Prestação não tributária.
• Edvaldo Brito, pela correspectividade com o serviço efetivo (paráfrase; a frase está na fi:tributo-e-especies-tributarias) [ev-25].
• Leitura do Atlas. A figura foi lida contra as três espécies do art. 145: não é taxa porque o serviço não é divisível [ev-07], não é contribuição de melhoria porque não há obra, e parece imposto porque beneficia a todos. As respostas dependem do que cada autor exige de uma contribuição: quem exige grupo (Hugo de Brito Machado, e a crítica acadêmica relatada por Machado Segundo [ev-10]) chega ao imposto; quem a define pela finalidade (Paulsen, Machado Segundo) chega à subespécie; quem olha a hipótese (Correia Neto e Meira) chega ao tributo vinculado sem divisibilidade. A pergunta da referibilidade está no qd:natureza-juridica-das-contribuicoes.

(b) A validade da Emenda 39/2002

• Inválida.
• Hugo de Brito Machado: "Admitir a validade da norma introduzida na Constituição pela Emenda 39, como se vê, é admitir a destruição do sistema tributário." (pp. 186–187) [ev-21]; e acrescenta a separação de Poderes, pela supressão do orçamento como instrumento de divisão e harmonia [ev-21].
• Regina Helena Costa: "Cremos que a hipótese consubstancia ofensa à cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, III, CR – o princípio da separação dos poderes" [ev-12], porque uma emenda não poderia veicular disposição contrária a julgado definitivo do STF [ev-12].
• Válida.
• Lobo Torres: "Trata-se de mais um caso de correção da jurisprudência equivocada do STF." (pp. 426–427) [ev-11]
• Paulsen, que aprova a escolha do constituinte derivado pela contribuição, e não pela taxa (paráfrase; a frase está na fi:tributo-e-especies-tributarias) [ev-26], e trata dos requisitos da lei municipal [ev-27].
• Crítica, sem declarar a inconstitucionalidade nas páginas lidas.
• Caliendo: "A constitucionalidade da CIP merece detido exame e, em nossa opinião, não há argumento que justifique a sua permanência em nosso sistema." [ev-28]
• Relatos, sem posição própria.
• Machado Segundo, no Código, relata a parcela da doutrina que tem a EC 39 por inconstitucional, com quatro fundamentos, e conclui, na voz dela, que a emenda viola "o art. 60, § 4º, I, III e IV, da CF/88" [ev-29], remetendo a Seixas Filho e a Hugo de Brito Machado. Em voz própria, só nega que a lei da taxa possa ser aproveitada pela contribuição: "Parece-nos que não." [ev-29]
• Leitura do Atlas. Os que a têm por inválida usam dois fundamentos diferentes (o sistema tributário, em Hugo de Brito Machado; a autoridade da decisão do STF sobre a taxa, em Regina Helena Costa), e ambos passam pelo art. 60, § 4.º, III. Lobo Torres inverte o sinal: a emenda corrige o STF, não o afronta.

(c) O que o produto pode custear

• O custeio do serviço, e não mais que o custo.
• Paulsen (2018): "A competência é para instituição de contribuição para o “custeio do serviço de iluminação pública”." [ev-26] A frase seguinte, que exclui os investimentos, está na fi:tributo-e-especies-tributarias; e o autor registra a repercussão geral reconhecida em 2013 no RE 666.404 sobre a destinação a melhorias e ampliação [ev-27].
• José Afonso da Silva: "se é para o custeio do serviço, os contribuintes terão, no mínimo, o direito de saber o valor do seu custo, para verificarem se não se estará cobrando mais do que o necessariamente devido" (pp. 652–653) [ev-24]; e a fatura de energia "Não é base de cálculo da contribuição" (pp. 652–653) [ev-24].
• Machado Segundo: se sobra dinheiro, "a solução é reduzir o valor da contribuição, que se estará mostrando excessivo à finalidade que justifica sua cobrança" [ev-30].
• Também a melhoria e a ampliação.
• Abraham (2026): a receita "destina-se a custear as despesas com energia consumida pelos serviços de iluminação pública, prestados de forma efetiva ou potencial, bem como as despesas com administração, operações, manutenção, eficientização, melhoria e ampliação do sistema de iluminação pública" [ev-19]. Na página, o trecho vem logo depois da conclusão do autor, "Assim, temos na contribuição de iluminação pública um tributo eminentemente contraprestacional" [ev-19], em voz própria, sem nota e sem lei citada; o Atlas o conta como posição do autor. A menção ao contribuinte proprietário de imóvel e à medida pelo consumo de energia também não tem fonte indicada.
• Relatos da leitura do STF (fora da contagem).
• Correia Neto e Meira: "O STF deu leitura ampla ao disposto no artigo, para alcançar não apenas a manutenção do serviço, senão também a expansão e o aprimoramento da rede de iluminação pública" [ev-31]; Mendes e Gonet Branco transcrevem o enunciado do Tema 696 [ev-32].
• Os sistemas de monitoramento: nenhuma obra lida. A EC 132 e a LC 227 acrescentaram os "sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos" [ev-02] e definiram o que se custeia [ev-06]. Nas obras lidas, nenhuma trata dessa parte: todas comentam a redação de 2002, e Abraham, que escreve em 2026, descreve o custeio da iluminação sem o monitoramento [ev-19].
• Leitura do Atlas. A redação de 2002 dizia "custeio do serviço" [ev-01]; a de 2023 diz "custeio, a expansão e a melhoria" [ev-02]. A primeira classe lia o texto antigo; a segunda descreve o que o texto novo passou a dizer. O que a classe do custo diria do monitoramento, que não é iluminação, é pergunta nova, sem resposta nas obras lidas.

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a): doze obras respondem; sete a põem entre as contribuições, três como subespécie sem ressalva (Paulsen, Machado Segundo, Caliendo), uma como tributo vinculado próximo das especiais (Correia Neto e Meira) e três com qualificativo de estranheza (Lobo Torres, Sacha Calmon, Amaro); uma a tem por espécie autônoma (Abraham); duas, por imposto (Hugo de Brito Machado, Schoueri); uma, por taxa (José Afonso da Silva); uma, por prestação não tributária (Edvaldo Brito). Caliendo entra pela enumeração, em voz própria, das espécies de contribuições sociais, que termina na de iluminação pública. Fica fora das classes de (a) Regina Helena Costa, que nega à figura o perfil de contribuição sem dizer qual espécie ela é. (b): cinco obras respondem; duas a têm por inválida (Hugo de Brito Machado, Regina Helena Costa), duas por válida (Lobo Torres, Paulsen) e uma é crítica sem declarar a inconstitucionalidade (Caliendo). Fora de (b): Machado Segundo, que relata a tese da invalidade sem adotá-la (relatar não é aderir); Sacha Calmon, que expõe a consequência da tripartição (verbete), que o Atlas não lhe atribui como conclusão; Abraham, que relata o STF. (c): quatro obras respondem; três limitam o produto ao custo do serviço (Paulsen, José Afonso da Silva, Machado Segundo) e uma inclui a melhoria e a ampliação (Abraham). Correia Neto e Meira e Mendes e Gonet Branco relatam a jurisprudência e ficam fora. Sobre o monitoramento de logradouros: zero obras.

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

Não há ficha jurisprudencial (fj:) sobre a contribuição de iluminação pública. Levantados, a fichar (sem tese; D214, D215): STF, RE 573.675 (Tema 44 da repercussão geral), que várias obras relatam como o julgado em que o STF chamou a contribuição de sui generis e aceitou a lei que restringe os contribuintes aos consumidores de energia [ev-11, ev-12, ev-19, ev-13]; STF, RE 666.404 (Tema 696), sobre a aplicação na expansão e no aprimoramento da rede, cujo enunciado Mendes e Gonet Branco transcrevem [ev-32] e cuja repercussão geral Paulsen dá como reconhecida em 2013 [ev-27]; STF, RE 233.332 (1999), sobre a taxa de iluminação, referido por Lobo Torres [ev-11] e por Abraham, com o RE 231.764 [ev-19]; a Súmula 670 e a Súmula Vinculante 41, referidas por Machado Segundo [ev-33]. O Tema 44 e o Tema 696 estão também no C0 (T09), com a ressalva de que o cadastro do Tema 44 no Doctus tem campo de tese a conferir. O Atlas não atribui tese a nenhum desses julgados.

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Não há ficha jurisprudencial. Levantados, a fichar: RE 573.675 (Tema 44); RE 666.404 (Tema 696); RE 233.332 e RE 231.764; Súmula 670; Súmula Vinculante 41 [ev-11, ev-12, ev-19, ev-32, ev-27, ev-33].

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Sem dominante. Sete de doze obras põem a figura entre as contribuições, três delas com qualificativo de estranheza [ev-11, ev-16, ev-17]; as demais dividem-se entre espécie autônoma, imposto, taxa e prestação não tributária. Três obras relatam o STF como tendo dito sui generis [ev-11, ev-12, ev-13].
• (b) Questão aberta na doutrina lida. Entre cinco obras, duas têm a emenda por inválida [ev-21, ev-12], duas por válida [ev-11, ev-27] e uma a critica sem declarar a inconstitucionalidade [ev-28]; o julgado que várias obras relatam está a fichar.
• (c) Na redação de 2002, prevalece pela contagem a leitura restrita ao custeio; na de 2023, a pergunta mudou. Três de quatro obras limitavam o produto ao custo do serviço [ev-26, ev-24, ev-30]; a EC 132 trouxe para o texto a expansão e a melhoria [ev-02], que o STF, segundo os relatos, já admitia [ev-31]; os sistemas de monitoramento [ev-06] não têm resposta em nenhuma obra lida.
• Na reforma (leitura do Atlas, sem aderir). A LC 227 levou a figura para o CTN, em título próprio, depois da contribuição de melhoria, e definiu o custeio [ev-04, ev-05], sem dizer a espécie nem o fato gerador. O CTN continua a dizer, no art. 5.º, que as espécies são três; o art. 82-A não altera essa lista.
• Camadas (D214). Camada 1: crítica acadêmica declarada (Machado Segundo) e relatos do STF; camada 2: um pioneiro (Smith) e catorze obras; camada 3: sem ficha; a fichar.
• Limites. Todas as obras lidas comentam a redação da EC 39/2002; nenhuma trata o art. 82-A do CTN; páginas impressas de Paulsen, Machado Segundo, Sacha Calmon e Abraham a conferir.

Onde a questão reaparece

• P1 — O conceito e as leituras já registradas: vb:contribuicao-para-iluminacao-publica; fi:tributo-e-especies-tributarias; fi:contribuicoes-e-emprestimos-compulsorios.
• P2 — Os textos: fd:constituicao-1988/art-149-A, fd:ctn-lei-5172-1966/art-82-A, fd:constituicao-1988/art-145, fd:constituicao-1988/art-149.
• P3 — Os quadros: qd:destinacao-como-criterio-de-definicao-do-tributo (T09); qd:natureza-juridica-das-contribuicoes (referibilidade); qd:taxa-e-preco-publico; qd:funcao-da-lei-complementar-tributaria (lei complementar de normas gerais para a contribuição).
• P4 — O tempo: mt:2026-01-14-lc-227-infracoes-penalidades-e-processo-do-ibs (inclusão do art. 82-A no CTN).