Anterioridades anual e nonagesimal: o que resta da anualidade, o que dispara a garantia e o que ela adia

Posições

Pioneiros: quem formulou primeiro

A anualidade tem origem inglesa e teoria francesa, e a recusa italiana de Masé-Dari; os trechos estão em pm:5-5. Dois textos novos entram aqui.

• Gaston Jèze, Cours de droit public, Paris, 1924 (fo:E31-JEZE-COURS-1924).
• (c) a proteção contra a surpresa é juízo de oportunidade, não regra. Sobre a lei de 22 de março de 1924, que aplicou ao imposto de renda um acréscimo desde 1.º de janeiro, ele pondera que, "au moment du vote de la loi, l'année n'était pas assez avancée pour que les particuliers n'aient pas pu en tenir compte dans l'arrangement de leurs affaires" (p. 19) [ev-11] (trad. do Atlas: "no momento da votação da lei, o ano não estava tão avançado que os particulares não pudessem levá-la em conta no arranjo de seus negócios"); a conclusão, de que não há aí vício jurídico, está no quadro da irretroatividade (qd:irretroatividade-tributaria, pergunta a).
• Alberto Xavier, Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação, São Paulo, 1978 (fo:E42-XAVIER-LEGALIDADE-TIPICIDADE-1978).
• (a) as três garantias temporais distinguem-se pela lei a que se referem: "o princípio da anualidade reporta-se à periodicidade de uma autorização de eficácia previamente conferida por lei orçamentária; o princípio da anterioridade, à posição temporal da lei face a um dado exercício financeiro" (p. 3) [ev-12]; todas são "nullum tributum sine lege proevia" (p. 3) [ev-12].
• Contexto: Xavier escreve sob a Constituição de 1967–1969; responde à distinção conceitual, não ao que resta da anualidade depois de 1988, e fica fora do denominador de (a).

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

Pergunta (a1): rótulo com critério declarado. Que a anualidade, como autorização orçamentária para cobrar, não existe depois de 1988 é dominante segundo a palavra de uma autora da casa, com página [ev-14]; nenhuma obra consultada diz o contrário (camada 2). Pergunta (a2): sem rótulo. Se a anualidade subsiste em outro sentido é questão dividida nas obras lidas (2 × 3, abaixo), e nenhuma declara maioria.

Pergunta (b): sem declaração de dominância. As quatro obras que respondem vão no mesmo sentido (contagem abaixo); Paulsen relata que a jurisprudência não tem "posição firme" [ev-24]. Rótulo apenas por contagem do Atlas, nas obras consultadas.

Pergunta (c): rótulo com critério declarado, no ponto da incidência. Que a anterioridade veda a incidência da lei sobre os fatos do exercício, e não só a cobrança, é dominante na doutrina brasileira segundo duas obras da casa [ev-27, ev-29]. O mesmo ponto sustenta a pergunta (a) do quadro da irretroatividade.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) O que resta da anualidade

• Misabel Derzi, notas de atualização a Aliomar Baleeiro, Direito tributário brasileiro, 14.ª ed., Forense, 2018 (fo:B09).
• (a1) com Baleeiro, o princípio da anualidade como autorização orçamentária "foi amesquinhado e não mais subsiste na prática jurídica nacional" (p. 84) [ev-13]; "A lei orçamentária anual não interfere na existência, vigência, eficácia e aplicabilidade das leis tributárias, que têm vida própria" (p. 85) [ev-14];

• (a2) "Entretanto, persiste atualmente, na Constituição de 1988, o princípio da anualidade tributária, em sentido diferente e restrito, como simples expressão de limitação material ao legislador financeiro e tributário" (p. 85) [ev-14]: como marco do exercício, como marco da anterioridade, "como marco temporal imposto, implicitamente, ao legislador tributário, na periodização dos impostos incidentes sobre a renda e o patrimônio" (p. 86) [ev-15] e como previsão anual na lei de diretrizes orçamentárias (p. 86) [ev-15].

• Heleno Taveira Torres, comentário ao art. 150, III, em Canotilho, Mendes, Sarlet e Streck (coords.), Comentários à Constituição do Brasil, 3.ª ed., Saraiva, 2023 (fo:B-CANOTILHO-COMENTARIOS-3ED).

• (a1) a anualidade orçamentária "Vigorou nas Constituições de 1934, 1946 e 1967" [ev-19] e remanesceu no CTN, "apesar de derrogado pela Constituição de 1988" [ev-19];

• (a2) mas: "Errôneo, pois, afirmar que a anualidade não mais persiste como princípio vinculante para os fins tributários" [ev-19]; ela é, com Derzi, princípio "complementar àquele da anterioridade e que segue seus desígnios, mesmo que com funções renovadas" [ev-20].

• Ricardo Lobo Torres, Curso de direito financeiro e tributário, 18.ª ed., Renovar, 2011 (fo:B29).

• (a2) separa as duas anualidades: a orçamentária "subsiste plenamente"; a tributária "perdeu a importância no Estado de Direito e foi substituída, entre nós, pelo princípio da anterioridade" (p. 116) [ev-17]; e data a substituição: "Entre nós a anualidade tributária desapareceu a partir da Emenda […] à Carta de 1967, sendo substituída, com vantagem, pelo princípio da anterioridade" (p. 117) [ev-18].

• Contexto: o autor registra a posição contrária: "É bem verdade que autores de prestígio, como Flávio Bauer Novelli" (p. 117) [ev-18] defendem a anualidade tributária ao lado da orçamentária. É relato; Novelli fica fora do denominador (obra não lida nesta rodada).

• Leandro Paulsen, Curso de direito tributário completo, 9.ª ed., Saraiva, 2018 (fo:B10).

• (a2) "Anterioridade tributária não se confunde com anualidade" (item 54) [ev-22]; a anualidade de 1946 "não foi repetida nas Constituições posteriores e já não existe como garantia tributária" (item 54) [ev-22].

• Luciano Amaro, Direito tributário brasileiro, 23.ª ed., Saraiva Educação, 2019 (fo:B-AMARO-DTB-23ED).

• (a1) conta a passagem da autorização orçamentária de 1946 à anterioridade, pela EC 18/1965, pela Emenda n. 1/1969 e pelo art. 150, III, b (cap. IV, item 5.1) [ev-30];
• (a2) "Esmaeceu-se, no princípio da anterioridade, o fundamento do velho princípio da anualidade" (item 5.1) [ev-30]; hoje "o que se enfatiza é a proteção do contribuinte contra a surpresa de alterações tributárias" (item 5.1) [ev-30].

(b) O que dispara a anterioridade

• Heleno Torres: só a lei que mexe na regra-matriz e aumenta o tributo: "Somente aquelas regras legais que dispõem sobre elementos da regra-matriz de incidência dos tributos e que tragam, como consequência, a instituição ou aumento do tributo, estarão sujeitas ao princípio da anterioridade" [ev-19]. Na revogação de isenção com prazo certo, vencido o prazo, "Não há qualquer surpresa" [ev-21]; sem prazo, ou antes do termo, "haverá sempre o efeito equivalente à “instituição” ou “majoração” de tributo, razão pela qual o princípio da anterioridade, segundo a espécie de tributo, deverá ser observado integralmente" [ev-21].
• Lobo Torres: a anterioridade protege "contra a eficácia imediata das leis que instituem ou majorem os tributos ou revoguem ou reduzam isenções fiscais" (p. 115) [ev-16], inclusive no ICMS, "embora assim não pense o STF (Súmula 615)" (p. 116) [ev-17].
• Amaro: o art. 104 do CTN [ev-06, ev-07] alcança "a extinção e a redução de isenções, que equivalem, respectivamente, à criação ou aumento de tributo" (cap. IV, item 5.2) [ev-25]; "Esse conteúdo descrito pelo Código Tributário Nacional está correto" (item 5.2) [ev-25]; e critica o STF, que, "a nosso ver de modo equivocado", restringiu o inciso III aos impostos sobre renda e patrimônio (Súmula 615) (item 5.2) [ev-25].
• Paulsen: a prorrogação de tributo ou alíquota temporária "corresponde ao estabelecimento de uma carga tributária que não existiria não fosse a prorrogação" (item 54) [ev-24]; na supressão de benefício, "Entendemos que deve ser reconhecido ao contribuinte o direito ao seu conhecimento antecipado" (item 54) [ev-24], e o art. 104, III, do CTN é norma "meramente interpretativa" (item 54) [ev-24].
• Contexto: Paulsen relata que "a análise jurisprudencial aponta para a ausência de uma posição firme do STF" (item 54) [ev-24] e transcreve a Súmula Vinculante 50, sobre o prazo de recolhimento, sem objeção nas páginas lidas [ev-24]; relatos, que ficam a fichar (camada 3).

(c) O que a anterioridade adia, e com que força

• Jèze (pioneiros): conselho de oportunidade; não há vício jurídico na lei de março aplicada desde janeiro (p. 19) [ev-11].
• Paulsen: "A anterioridade apresenta-se não como princípio, mas como regras claras e inequívocas condicionantes da válida incidência das normas que instituem ou majoram tributos" (item 54) [ev-22]; "As exceções às regras de anterioridade são taxativas, numerus clausus" (item 54) [ev-23]; e "A anterioridade é garantia de conhecimento antecipado da lei tributária mais gravosa" (item 54) [ev-22].
• Amaro: na noventena, "Parece-nos óbvio que o preceito (ao falar em contribuições “exigidas”) só autoriza a incidência sobre fatos que ocorram após os noventa dias" (item 5.3) [ev-26]; "Não atende ao preceito o mero adiamento, por noventa dias, do pagamento de contribuições que pudessem imediatamente incidir sobre fatos ocorridos a partir da publicação da lei" (item 5.3) [ev-26].
• Hugo de Brito Machado Segundo, Manual de direito tributário, 9.ª ed., Atlas, 2018 (fo:B-MACHADO-SEGUNDO-MANUAL-9ED): "a anterioridade nada mais estabelece que uma vacatio legis obrigatória, porquanto imposta por norma de hierarquia superior" (item 3.4) [ev-29].
• Heleno Torres: vigência e eficácia combinam anterioridade e irretroatividade: "a irretroatividade depende da vigência, é dizer, da possibilidade de surtir efeitos (eficácia), que somente exsurge a partir do momento da publicação da lei ou do cumprimento do prazo de anterioridade" [ev-20].
• Lobo Torres: a anterioridade protege contra a "eficácia imediata" da lei (p. 115) [ev-16].
• Derzi (a2): a anualidade persiste como marco da anterioridade e da periodização dos impostos sobre renda e patrimônio (pp. 85–86) [ev-14, ev-15].

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a1): cinco obras respondem para a Constituição de 1988 (Derzi, Heleno Torres, Lobo Torres, Paulsen, Amaro), e as cinco dão a autorização orçamentária por extinta; Lobo Torres e Amaro situam a mudança já em 1965–1969 [ev-18, ev-30]. Xavier (1978) fica fora, por escrever sob outra Constituição. (a2): cinco obras respondem (Derzi, Heleno Torres, Lobo Torres, Paulsen, Amaro): duas dizem que a anualidade persiste em outro sentido (Derzi, Heleno Torres) e três que ela cedeu à anterioridade (Lobo Torres, Paulsen, Amaro). (b): quatro obras respondem (Heleno Torres, Lobo Torres, Amaro, Paulsen), as quatro sujeitam à anterioridade a revogação ou redução de isenção; Heleno Torres ressalva a isenção com prazo certo já vencido [ev-21], e só Paulsen trata da prorrogação de tributo temporário [ev-24]. Derzi não trata de (b) nas páginas lidas. (c): seis obras respondem (Jèze, Paulsen, Amaro, Machado Segundo, Heleno Torres, Lobo Torres); uma trata a garantia como oportunidade (Jèze, França, 1924) e cinco como regra jurídica que atinge a incidência, a vigência ou a eficácia da lei.

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

• STF, RE 601.967/RS, Tema 346 da repercussão geral (fj:stf-re-601967-tema-346): Plenário, acórdão de 18/08/2020, por maioria, publicado em 04/09/2020; situação vigente segundo a fj, verificada em 2026-09-26 [ev-28]. A tese (ii) diz: "Conforme o artigo 150, III, c, da CF/1988, o princípio da anterioridade nonagesimal aplica-se somente para leis que instituem ou majoram tributos, não incidindo relativamente às normas que prorrogam a data de início da compensação de crédito tributário" [ev-28]. Força: precedente de repercussão geral, vinculante na escala da D214.

Leitura do Atlas, restrita à tese: ela exclui da noventena a norma que adia o início de uma compensação de créditos, e a fundamenta na fórmula "leis que instituem ou majoram tributos" [ev-28]. Nas passagens lidas, nenhuma das quatro obras contadas em (b) examina essa espécie (prorrogação do início da compensação de crédito); por isso não se afirma que a tese adote posição minoritária (D214). Paulsen relata decisões que admitiram suprimir de imediato "créditos presumidos, compensações de prejuízos" (item 54) [ev-24] e decisão de 2014 em sentido contrário; relato, sem ficha. A ADI 939 (ft:stf-adi-939), lida em pm:5-5, afirmou a anterioridade como garantia individual oponível até à emenda constitucional; sem fj:, fica a fichar aqui.

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Escala da D214.

Com ficha (fj:)

• STF, RE 601.967/RS, Tema 346 RG, Plenário, 18/08/2020, maioria, DJe 04/09/2020; situação vigente (fj, verificação de 2026-09-26) [ev-28]. Tese (ii) transcrita na camada 3.

Levantados, a fichar (sem tese atribuída pelo Atlas; D214 e D215)

• STF, ADI 939/DF (ft:stf-adi-939), lida em pm:5-5; controle concentrado.
• STF, Súmula 66, lida em pm:5-5 (compilação oficial); Súmula 615, citada por Amaro (item 5.2) e por Lobo Torres (p. 116) [ev-25, ev-17]; Súmula 669 e Súmula Vinculante 50 (prazo de recolhimento), citadas por Lobo Torres (p. 115) e por Paulsen (item 54) [ev-16, ev-24].
• STF, ADI 2.325-MC e RE 564.225 AgR (revogação ou redução de benefício), transcritos por Paulsen (item 54) [ev-24]; ADI 2.031 (prorrogação da CPMF), citada por Lobo Torres (p. 115) [ev-16].
• STF, Súmula 584, sobre o imposto de renda: ver qd:irretroatividade-tributaria.

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Autorização orçamentária extinta; anualidade em outro sentido, questão aberta. Derzi declara majoritária a extinção da anualidade clássica [ev-14], e as cinco obras que respondem para 1988 concordam. Se algo dela subsiste é disputa de dois contra três nas obras lidas: persiste como marco temporal (Derzi, Heleno Torres) [ev-14, ev-19] ou cedeu à anterioridade (Lobo Torres, Paulsen, Amaro) [ev-18, ev-22, ev-30]. Leitura do Atlas: a divergência é também de nome; os dois lados admitem a periodização anual e a anterioridade, e dissentem sobre chamá-las anualidade e sobre tirar delas limites próprios ao legislador.
• (b) Contagem convergente; jurisprudência sem posição sobre o mesmo ponto. As quatro obras contadas sujeitam à anterioridade a revogação ou redução de isenção [ev-21, ev-16, ev-25, ev-24], com a ressalva de Heleno Torres para a isenção com prazo certo vencido [ev-21]. A tese do Tema 346 recusa a noventena a outra espécie, a prorrogação do início da compensação de créditos [ev-28]; as obras contadas não a examinam nas passagens lidas, e as súmulas e acórdãos sobre benefícios estão a fichar.
• (c) Dominante na doutrina brasileira, com critério declarado. A anterioridade veda a incidência da lei sobre os fatos do exercício, não só a cobrança [ev-27, ev-29]; os autores a tratam como regra (Paulsen) [ev-22] ou como vacatio legis obrigatória (Machado Segundo) [ev-29]. A exceção histórica é Jèze, para quem a surpresa era questão de oportunidade [ev-11].
• Na reforma. A EC 132 afastou a noventena das alíquotas de referência, fixadas no ano anterior [ev-08], e a LC 214 manda observar a anterioridade do exercício quando o Senado passa de 22 de dezembro [ev-10]. A CBS segue só a noventena do art. 195, § 6.º [ev-04].
• Limites. Amaro e os Comentários sem fólio impresso; Paulsen e Machado Segundo com página impressa a conferir; âncoras do B09 a conferir. Novelli só de segunda mão (Lobo Torres, p. 117).

Onde a questão reaparece

• T1 — Alíquotas de referência do IBS e da CBS na transição: fixação no ano anterior, sem a noventena [ev-08, ev-09, ev-10]. Remissão: fd:constituicao-1988/adct/art-130; vb:aliquota-de-referencia; mt:2027-01-01-aliquotas-de-referencia.
• T2 — CBS: só a noventena (art. 195, § 6.º) [ev-04]. Remissão: fd:constituicao-1988/art-195.
• T3 — Tributos de período e irretroatividade [ev-01, ev-27]. Remissão: qd:irretroatividade-tributaria.
• T4 — Revogação de isenção e benefício [ev-07]. Remissão: vb:isencao; C20 (isenção, CTN, arts. 176–178).
• T5 — Introdução, origem e ADI 939: pm:5-5; dispositivos: fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-III/ali-b e fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-III/ali-c; CTN, art. 9.º, II: fd:ctn-lei-5172-1966/art-9.