Transição federativa e autonomia financeira: o que a autonomia dos entes exige, até onde a emenda pode redistribuir receita e se a partilha do IBS por fórmula é técnica cooperativa ou restrição

Posições

Pioneiros: quem formulou primeiro

• Jèze (1910). Classifica os Estados federais pelo modo de dividir as receitas: "Il semble que l'on puisse relever l'existence de quatre grands systèmes de détermination des compétences respectives de l'Etat fédéral et des Etats particuliers en matière de recettes" (trad. do Atlas: "Parece possível identificar quatro grandes sistemas de determinação das competências respectivas do Estado federal e dos Estados particulares em matéria de receitas") (p. 358) [ev-16]. Na Suíça, a receita líquida do monopólio do álcool, que substituiu os octrois cantonais, "seront réparties entre tous les cantons proportionnellement à leur population de fait établie par le recensement fédéral le plus récent" (trad. do Atlas: "serão repartidas entre todos os cantões proporcionalmente à sua população de fato, apurada pelo recenseamento federal mais recente"), e "Loin de demander aux cantons une aide financière, la Confédération distribue aux cantons, chaque année, des sommes importantes sous forme de subventions" (trad. do Atlas: "Longe de pedir aos cantões auxílio financeiro, a Confederação distribui aos cantões, a cada ano, somas importantes sob a forma de subvenções") (p. 363) [ev-17]; no Império alemão, a lei do imposto imperial "accorde souvent aux Etats particuliers une part de l'impôt d'Empire" (trad. do Atlas: "concede muitas vezes aos Estados particulares uma parte do imposto do Império") (p. 364) [ev-18].
• Silva Maia (1841). Na lista das rendas gerais tirada da lei do orçamento de 1840, figurava a "Cobrança da Divida activa de Rendas Geraes, inclusive metade da de Rendas Provinciaes, anteriores ao 1.º de Julho de 1836" (p. 7) [ev-19] (pm:2-4).
• A Constituição de 1891, por Ataliba. A primeira Constituição republicana já separava a competência e o produto: "Só é lícito a um Estado tributar a importação de mercadorias estrangeiras, quando destinadas ao consumo no seu território, revertendo, porém, o produto do imposto para o Tesouro Federal" (p. 68) [ev-20] (pm:2-5). Na teoria da norma, o mesmo autor escreve: "Não se confunde a competência para legislar, com a capacidade de ser sujeito ativo de obrigações tributárias" (p. 83) [ev-21].
• Leitura do Atlas, sem anacronismo. Nenhum desses textos trata do IBS. O que registram é a técnica: o produto de um tributo pode ser repartido por critério fixado no centro (a população, na Suíça), e a competência de um ente não coincide com o direito ao produto. Jèze, Silva Maia e Ataliba ficam fora das contagens; Ataliba, porque só distingue competência e produto, sem juízo sobre a autonomia.

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

Nenhuma obra lida declara qual resposta domina na doutrina para (a), (b) ou (c).

Pergunta (a): sem dominante. Seis obras respondem, em duas classes de três.

Pergunta (b): rótulo pela contagem do Atlas. Quatro de cinco obras veem limite em qualquer redução relevante da autonomia pela emenda.

Pergunta (c): rótulo pela contagem do Atlas. Sete de dez obras veem na partilha técnica do federalismo cooperativo.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) O que a autonomia financeira exige

• Competência própria sobre as fontes.
• Baleeiro (moldura): se as categorias financeiras da Constituição pudessem ser desrespeitadas, "arruinar-se-á o sistema de separação de receitas que o constituinte delineou no propósito de assegurar a autonomia dos Estados e Municípios" (p. 850) [ev-25].
• Sacha Calmon: impõe-se "a preservação da autonomia financeira dos entes locais, sem a qual aqueloutras não existirão"; "Esta autonomia resguarda-se mediante a preservação da competência tributária das pessoas políticas que convivem na Federação e, também, pela discriminação constitucional das fontes de receita tributária" [ev-26].
• Santos, na obra da FGV: "Os entes componentes de um estado unitário não possuem autonomia política, já que não detêm rendas próprias"; e "Inexistindo autonomia financeira, inexiste autonomia política e inexistem estados federais, mas apenas um estado unitário" (p. 22) [ev-22]. Leitura do Atlas: a autora relata antes Rubens Gomes de Sousa e Ataliba, que ligam o Estado unitário à centralização da arrecadação e à repartição posterior [ev-22]; as duas frases citadas são dela.
• Rendas asseguradas pela Constituição, por competência ou por participação no produto; o que se exclui é a dependência do repasse voluntário.
• Machado Segundo: "a atribuição de competências tributárias nem sempre é suficiente para garantir a autonomia dos entes" (p. 31) [ev-27], porque o território pobre arrecada pouco; por isso há a repartição de receitas, "técnica através da qual o ente central é obrigado pela Constituição a partilhar com os entes periféricos um percentual de sua arrecadação" [ev-28]. "Essa autonomia, contudo, pressupõe a existência de recursos financeiros. Do contrário, será meramente ornamental." [ev-28] O que a anula é o repasse voluntário: sem ele, desapareceria "por completo a imaginada “autonomia” e, com ela, a própria forma federativa que por ela é caracterizada" [ev-28].
• Schoueri: "A discriminação de competências tributárias não é requisito de um sistema federal"; o sistema exige autonomia financeira, e "autonomia financeira implica discriminação de rendas, o que não se confunde com discriminação de competências"; o que importa é que os entes "tenham orçamentos próprios, com recursos assegurados independentemente de repasses de outros entes" [ev-29].
• Abraham, em voz própria entre transcrições: "a Carta Constitucional lhes assegura fontes próprias de recursos financeiros, que advêm, essencialmente, da partilha patrimonial (de bens públicos e de recursos naturais), da competência tributária para a instituição e cobrança de tributos e das transferências financeiras intergovernamentais obrigatórias e voluntárias" [ev-30]. Leitura do Atlas: Abraham inclui na classe até as transferências voluntárias, que Machado Segundo exclui; os dois estão na mesma classe porque aceitam a participação no produto como fonte da autonomia.
• Leitura do Atlas. Na transição, o IBS apurado pelas alíquotas de referência é tributo de cada ente, que fixa a própria alíquota [ev-10], mas uma parte do seu produto é retida e volta por coeficiente de receita histórica [ev-04, ev-05]. Para a primeira classe, a pergunta é se a competência ainda sustenta a autonomia quando o produto se reparte; para a segunda, se a partilha é assegurada e não voluntária, e o texto a põe na Constituição [ev-03].

(b) Até onde a emenda pode redistribuir competências e receitas

• Limite: a emenda que reduza a autonomia financeira tende a abolir a federação.
• Caliendo: "toda emenda constitucional que retire competências tributárias ou diminua significativamente a repartição de receitas tributárias será inconstitucional, por ofender a autonomia financeira dos entes federados" [ev-31].
• Sacha Calmon: "sendo a autonomia financeira o penhor da autonomia dos entes federados, tem-se que qualquer agressão, ainda que velada, a estes dogmas, constitui inconstitucionalidade"; "Entre nós, a federação é pétrea e indissolúvel" [ev-26].
• José Afonso da Silva, em teoria geral: "a autonomia dos Estados Federados assenta na capacidade de auto-organização, de autogoverno e de auto-administração"; "Emenda que retire deles parcela dessas capacidades, por mínima que seja, indica tendência a abolir a forma federativa de Estado" (pp. 442–443) [ev-32].
• Regina Helena Costa, com a ressalva do verbo: "uma emenda que altere a repartição de competências tributárias, por exemplo, poderá violar a forma federativa de Estado" [ev-33].
• A mudança é possível, resguardado certo grau de autonomia.
• Mendes e Gonet: "A repartição de competências é crucial para a caracterização do Estado Federal, mas não deve ser considerada insuscetível de alterações"; "Não há obstáculo à transferência de competências de uma esfera da Federação para outra, desde que resguardado certo grau de autonomia de cada qual" [ev-34].
• Contexto: a EC 132 nas obras da reforma. Santos conclui que a tributação compartilhada "não parece afetar a forma federativa do Estado, uma vez que ambos os entes federados permanecem com suas autonomias financeiras e políticas preservadas", e que "Não há redução na competência tributária dos Estados e Municípios" (p. 23) [ev-35]; a autora não trata das retenções. Costa relata, de segunda mão, Hamilton Dias de Souza, para quem o novo sistema "não é verdadeiramente dual, pois apresenta clara vocação à unicidade" e pretende "justificar uma autonomia que, no entanto, é meramente formal", e anota que aquele trabalho abordou "os aspectos que denotariam clara perda da autonomia financeira de estados e municípios, a desafiar o disposto no artigo 60, § 4º" (p. 322) [ev-36]; Costa declara não examinar o ponto. Os dois ficam fora da contagem de (b): Santos responde sobre a EC 132, não sobre o critério; Costa relata.
• Leitura do Atlas. A classe majoritária mede a emenda pela redução (retirar competência, diminuir significativamente a repartição, retirar parcela da autonomia "por mínima que seja"); Mendes e Gonet, pelo que resta (certo grau de autonomia). As retenções da transição não retiram competência: o ente fixa a alíquota [ev-10] e fica com o excedente sobre a de referência [ev-06]; mas limitam a competência pelo piso [ev-07] e fazem uma parte do produto da competência de cada ente ir ao conjunto [ev-04]. Se isso é "diminuir significativamente a repartição" (Caliendo) ou "agressão, ainda que velada" (Sacha Calmon), nenhuma obra lida examina.

(c) A partilha do produto por fórmula

• Técnica do federalismo cooperativo, compatível com a autonomia.
• Derzi: "O federalismo brasileiro é cooperativo, pacto de equilíbrio determinado diretamente pela Carta Magna" (p. 902) [ev-37]; no federalismo cooperativo, "além da discriminação das rendas por fonte, se dá também uma distribuição da receita segundo o produto arrecadado", e "a Constituição Federal distingue entre pessoa competente e pessoa beneficiada pela receita tributária" (p. 903) [ev-38]; "o conceito de pessoa competente para instituir tributo não coincide com o de pessoa constitucionalmente beneficiada pelo produto arrecadado" (p. 904) [ev-39].
• Scaff e Scaff: o modelo brasileiro é "caracterizado por ser um Federalismo Participativo ou Cooperativo", em que "as competências tributárias e a repartição de receitas pretendem o equilíbrio da distribuição das receitas entre os entes federativos" [ev-40]; "Pode-se distinguir três espécies de técnicas de repartição", com "critérios de rateio dessas receitas entre os entes subnacionais, a fim de melhor distribuir a arrecadação obtida" [ev-41]; a retenção do art. 157, I, dá receita própria, e "as duas outras, que são transferências, se caracterizam como receita transferida" [ev-42].
• Lobo Torres: a participação "É instrumento financeiro, e não tributário, que cria para os entes políticos menores o direito a uma parcela da arrecadação do ente maior", e "instrumento importante para o equilíbrio financeiro do Estado Federal, desde que estabelecidos os meios de controle para a entrega correta e pontual dos recursos" (p. 370) [ev-43]; a equitativa distribuição da riqueza, porém, vem das "leis materiais dos tributos, baixadas de conformidade com a discriminação constitucional de rendas" (p. 104) [ev-44], e o equilíbrio verdadeiro é "inatingível" (p. 368) [ev-24].
• Regina Helena Costa: a repartição do produto não é tema tributário; "Cuida­-se, isto sim, de tema financeiro, da maior relevância, expressão do federalismo cooperativo." [ev-45]
• Machado Segundo: a repartição obrigatória garante receita aos entes e permite "a redução das desigualdades sociais e regionais" [ev-28].
• Abraham: as transferências intergovernamentais estão entre as "fontes próprias" dos entes [ev-30].
• Leite, sobre a reforma: espera que, na aplicação plena, "a federação seja mais cooperativa e haja melhor distribuição dos recursos arrecadados" (p. 110) [ev-46]; e registra que, "quanto à distribuição das receitas, ocorrerá a alteração em 50 anos" (p. 111) [ev-47].
• Limite: a autonomia repousa na discriminação das fontes, que a partilha não substitui.
• Baleeiro: a separação de receitas existe para "assegurar a autonomia dos Estados e Municípios" [ev-25].
• Sacha Calmon: a autonomia financeira se resguarda pela competência e pela discriminação das fontes [ev-26].
• Transferência por fórmula, com perda de autonomia fiscal (literatura comparada).
• Bird e Gendron: "Such so-called tax sharing is in reality simply an alternative form of inter- governmental fiscal transfer" (trad. do Atlas: "Essa chamada partilha de tributo é, na realidade, só uma forma alternativa de transferência intergovernamental"), em que "the amount to be allocated to each state is determined by a formula established by the central government" (trad. do Atlas: "o montante atribuído a cada Estado é determinado por fórmula fixada pelo governo central") (p. 149) [ev-48]; e países de administração frágil "may be prepared to pay the price of a smaller degree of fiscal autonomy to implement successful regional VATs" (trad. do Atlas: "podem estar dispostos a pagar o preço de menor autonomia fiscal para implantar IVAs regionais bem-sucedidos") (p. 156) [ev-49].
• Contexto: a outra retenção. Derzi transcreve a ementa do RE 572.762, que julgou inconstitucional a "Retenção, pelo Estado, de parte da parcela pertencente aos Municípios" (p. 911) [ev-50], sob a regra do art. 160 [ev-15]; a fi delimita o alcance (o art. 160 fala dos recursos "atribuídos, nesta seção"), e o Atlas não afirma compatibilidade nem incompatibilidade. Leite relata a ADI 7.222 MC, em que o STF viu violação do princípio federativo pela "interferência drástica na autonomia financeira e orçamen- tária de Estados e Municípios" (p. 110) [ev-46].

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a): seis obras respondem; três fundam a autonomia na competência sobre as fontes ou em rendas próprias (Baleeiro, Sacha Calmon, Santos) e três em rendas asseguradas pela Constituição, por competência ou por participação no produto (Machado Segundo, Schoueri, Abraham). (b): cinco obras respondem; quatro veem limite na redução da autonomia pela emenda (Caliendo, Sacha Calmon, José Afonso da Silva, em teoria geral, e Regina Helena Costa, com o verbo "poderá") e uma admite a mudança resguardado certo grau de autonomia (Mendes e Gonet). (c): dez obras respondem; sete veem na partilha técnica do federalismo cooperativo (Derzi, Scaff e Scaff, Lobo Torres, Regina Helena Costa, Machado Segundo, Abraham, Leite), duas fundam a autonomia nas fontes, que a partilha não substitui (Baleeiro, Sacha Calmon), e uma a trata como transferência por fórmula, com perda de autonomia fiscal (Bird e Gendron, literatura comparada). Vozes: Baleeiro e Derzi contam duas vezes, pela moldura do EPUB; Scaff e Scaff, coautores, uma; Ataliba (1968 e Hipótese) uma, fora das classes. Ficam fora Jèze, Silva Maia, Ataliba, Costa e Hamilton Dias de Souza (relato e segunda mão), e Santos em (b), onde responde sobre a EC 132 e não sobre o critério.

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

Não há ficha jurisprudencial (fj:) sobre a retenção da transição, a autonomia financeira ou a forma federativa. Levantados, a fichar (sem tese; D214, D215): STF, RE 572.762, ementa transcrita na atualização de Derzi [ev-50]; ADI 7.222 MC, relatada por Leite [ev-46]; a decisão que julgou violar a cláusula pétrea da forma federativa a emenda que feriu a imunidade recíproca, relatada por Mendes e Gonet, sem número na página [ev-34].

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Não há ficha jurisprudencial. Levantados, a fichar: RE 572.762 [ev-50]; ADI 7.222 MC [ev-46]; a decisão sobre emenda e imunidade recíproca relatada por Mendes e Gonet [ev-34].

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Sem dominante. Três obras fundam a autonomia nas fontes [ev-25, ev-26, ev-22]; três aceitam rendas asseguradas pela Constituição, por competência ou participação [ev-28, ev-29, ev-30]. A transição tem os dois traços: mantém a competência e a alíquota própria [ev-10] e reparte por coeficiente uma parte do produto [ev-05].
• (b) Prevalece, pela contagem, a leitura estrita do limite. Quatro de cinco obras [ev-31, ev-26, ev-32, ev-33]; Mendes e Gonet admitem a mudança com certo grau de autonomia [ev-34]. Nenhuma obra lida mede as retenções da EC 132 por esse critério; Santos, que examina a EC 132, fala da competência compartilhada, não das retenções [ev-35].
• (c) Prevalece, pela contagem, a partilha como técnica cooperativa. Sete de dez obras [ev-38, ev-41, ev-43]; Baleeiro e Sacha Calmon fundam a autonomia nas fontes [ev-25, ev-26]; Bird e Gendron veem transferência com perda de autonomia [ev-48, ev-49].
• Na EC 132 (leitura do Atlas, sem aderir). A retenção principal dura 49 exercícios [ev-03] e distribui por receita histórica [ev-13], não pelo destino nem por necessidade. Pela classe cooperativa, é partilha do produto assegurada na Constituição, o que Machado Segundo e Schoueri admitem como fonte de autonomia. Pela classe das fontes e pela leitura estrita do limite da emenda, fica aberta a pergunta que nenhuma obra lida responde: se reter, de 2029 a 2077, a maior parte do IBS apurado pela alíquota de referência de cada ente e limitar a sua alíquota própria pelo piso [ev-07, ev-14] é redução da autonomia financeira no sentido de Caliendo, Sacha Calmon e José Afonso da Silva, ou transição temporária compatível com o "certo grau de autonomia" de Mendes e Gonet. A doutrina lida é anterior às retenções ou não as analisa, e só Leite menciona o art. 131 [ev-47].
• Camadas (D214). Camada 1: questão declarada aberta por Santos; Leite e Lobo Torres declaram novidade e dificuldade, não dominância. Camada 2: pioneiros (Jèze, Silva Maia, a Constituição de 1891 por Ataliba) e as obras lidas. Camada 3: sem ficha; levantados a fichar.
• Limites. Nenhuma obra lida analisa as retenções da LC 227; a obra da FGV trata da EC 132 e dos projetos; as páginas impressas de Sacha Calmon, Mendes e Gonet, Abraham e Scaff e Scaff ficam a conferir; Schoueri, Caliendo e Regina Helena Costa não têm página impressa no exemplar.

Onde a questão reaparece

• P1 — O instituto e o conceito: fi:transicao-federativa-do-ibs (confrontos b e c); vb:retencao-e-distribuicao-do-ibs-na-transicao.
• P2 — Os textos: fd:constituicao-1988/adct/art-131, fd:constituicao-1988/adct/art-132, fd:lcp-227-2026/art-109, fd:lcp-227-2026/art-110, fd:lcp-227-2026/art-114, fd:lcp-227-2026/art-115, fd:lcp-214-2025/art-371, fd:constituicao-1988/art-156-A; un:constituicao-1988/art-160.
• P3 — A história da discriminação de rendas: pm:2-4, pm:2-5, pm:2-9; o destino da parcela não retida: pm:5-11.
• P4 — O tempo: mt:2029-01-01-retencao-e-distribuicao-do-ibs; mt:2078-01-01-reducao-da-distribuicao-ate-2097.