Fundos de participação (FPE e FPM)

Explicação curta

São os dois fundos pelos quais a União entrega aos Estados e aos Municípios parte do imposto de renda, do IPI e do Imposto Seletivo. Do produto desses impostos, "50% (cinquenta por cento)" [ev-01] saem da União: "vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal" [ev-02] e "vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios" [ev-03], mais três parcelas de 1 % ao FPM [ev-04, ev-05, ev-06]. Lei complementar fixa como se rateia; o TCU calcula as quotas [ev-07, ev-08].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. O fundo é o caminho do dinheiro, não uma pessoa: a Constituição diz que "A União entregará" os percentuais ao Fundo [ev-01, ev-02], e o rateio dentro de cada fundo segue critérios de lei complementar, que devem ter o objetivo de "promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios" [ev-07]. "O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação" [ev-08]; o CTN manda o TCU comunicar ao Banco do Brasil os coeficientes "que prevalecerão no exercício subsequente" [ev-09].

A base. Para calcular a entrega, "excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios" [ev-10], isto é, o imposto retido na fonte pelos próprios entes.

As parcelas extras do FPM. Cada uma é "1% (um por cento)", com mês certo: "no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano" (alínea d) [ev-04], "no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano" (alínea e) [ev-05] e "no primeiro decêndio do mês de setembro de cada ano" (alínea f) [ev-06].

Exemplo. Por hipótese (números inventados): num decêndio, a União arrecada R$ 1.000 milhões de IR, IPI e Imposto Seletivo, dos quais R$ 100 milhões são IR retido pelos entes [ev-10]. Sobre R$ 900 milhões, o FPE recebe R$ 193,5 milhões (21,5 %) e o FPM R$ 202,5 milhões (22,5 %) [ev-02, ev-03]. Um Estado com coeficiente de 4 % no FPE recebe R$ 7,74 milhões; o coeficiente é o do TCU para o exercício [ev-08, ev-09]. Pressupostos: decêndio fora dos meses das parcelas extras; nenhuma dedução do art. 160, § 2.º.

Conceitos próximos.

• vb:cota-parte-municipal: também chega aos Municípios, mas vem do Estado e por critérios fixados na própria Constituição.
• vb:fundo-nacional-de-desenvolvimento-regional: usa o coeficiente do FPE; é outro fundo.
• vb:compensacao-das-entregas-do-ipi: a partir de 2027, repõe ao FPE e ao FPM a queda das entregas do IPI.
• Deduções: os acordos de débitos com a União "conterão cláusulas para autorizar a dedução dos valores devidos dos montantes a serem repassados relacionados às respectivas cotas nos Fundos de Participação" [ev-11].

Fundamentos normativos e doutrinários

• CF, art. 159, I, a, b, d, e e f, e § 1.º; art. 160, § 2.º; art. 161, II e parágrafo único [ev-01, ev-10, ev-11, ev-07, ev-08].
• ADCT, art. 34, § 2.º: a transição de 1988 [ev-12, ev-13, ev-14].
• CTN, arts. 91 e 92: o rateio do FPM entre Capitais e demais Municípios, que remete ao art. 86, revogado [ev-15, ev-16], com revisão anual das quotas "com base em dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE" [ev-17]; a comunicação dos coeficientes [ev-09].
• Fontes doutrinárias: Leroy-Beaulieu (1906), Gilmar Mendes, Abraham, Leite e Machado Segundo. A história dos fundos de 1946 a 1988 (Baleeiro e a atualização de Derzi) está no fi:reparticao-das-receitas-tributarias-e-fundos.

Sentidos por ramo, contexto e período

• 1988: a União entregava "quarenta e sete por cento" do IR e do IPI [ev-18]; os fundos começaram em 18 % e 20 %, "mantidos os atuais critérios de rateio até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 161, II" [ev-12], e subiram por pontos até os percentuais de hoje [ev-13, ev-14].
• EC 55/2007, 84/2014 e 112/2021: as três parcelas de 1 % ao FPM [ev-04, ev-05, ev-06].
• EC 132/2023: o Imposto Seletivo entra na base [ev-01].
• Sentido adotado no C15: os fundos do art. 159, I, a e b, com as parcelas d, e e f [ev-02, ev-03, ev-04].

Sentidos doutrinários

Pioneiro: o fundo comunal belga (Leroy-Beaulieu, 1906). Ao abolir os octrois em 1860, a Bélgica deu às comunas percentuais de receitas do Estado: "L'État attribua aux communes une part de 40 p. 100 dans le produit brut des recettes de toute nature du service des postes" [ev-19] (trad. do Atlas: "O Estado atribuiu às comunas uma parte de 40 % do produto bruto das receitas de toda natureza do serviço de correios"), além de partes dos direitos sobre o café e das accises. E o pagamento vinha em parcelas: uma quantia "égale au quart présumé de sa quotepart dans la répartition annuelle est versée au commencement du deuxième, du troisième et du quatrième trimestre, à la caisse de chaque commune à titre d'à-compte" [ev-19] (trad. do Atlas: "igual ao quarto presumido da sua quota-parte na repartição anual é paga no começo do segundo, do terceiro e do quarto trimestre, ao caixa de cada comuna, a título de adiantamento"). O autor aponta o custo para o centro: "L'État désormais est chargé de fournir une grande partie des ressources des localités, il n'a plus par conséquent la même liberté d'action pour ses propres finances" [ev-20] (trad. do Atlas: "O Estado passa a ter o encargo de fornecer grande parte dos recursos das localidades; já não tem, por isso, a mesma liberdade de ação sobre as próprias finanças"). Leitura do Atlas: percentual fixo de receitas centrais, entrega periódica e perda de liberdade do centro são os três traços que o FPE e o FPM repetem [ev-02, ev-04]; a crítica de 1906 olha o lado da União, e a da dependência dos entes está no qd:transicao-federativa-e-autonomia-financeira.

Antes de 1988 e em duas etapas (Gilmar Mendes). A descentralização é anterior à Constituinte: "A Emenda Constitucional n. 17/80 aumentou o valor das transferências via fundo de participação" [ev-21], e a EC 23/83, a "Passos Porto", ampliou-as de novo [ev-21]. O rateio opera em dois tempos: "A distribuição de receitas via Fundos de Participação… faz-se em duas etapas" [ev-22]; os percentuais da Constituição dizem o quanto vai aos entes, "mas não determina o quanto cada Estado ou Município individualmente considerado deverá receber" [ev-22]. O autor relata o julgamento conjunto, em 2010, de quatro ações contra os critérios do FPE da LC 62/1989 e a LC 143/2013 que se seguiu; o Atlas não tem ficha desses julgados (a levantar, sem tese atribuída).

Crítica dos critérios (Abraham). Para Abraham, "ainda que sejam levados em consideração critérios como renda e população, como ocorre com os Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Municípios (FPM), apenas estas variáveis, a nosso ver, não são suficientes para atender as peculiaridades de cada região e ente" [ev-23]. Na operação, "A periodicidade das transferências dos recursos do FPE e FPM é decendial" [ev-24], e "Não há vinculação específica para a aplicação desses recursos" [ev-24].

O fundo como gestão de recursos (Leite). Leite põe o FPE e o FPM entre os fundos públicos e lhes dá uma missão: são "instrumento importante para corrigir eventuais distorções de distribuição de riqueza no país" [ev-25]. Quanto à natureza, o fundo "Não é pessoa jurídica, órgão ou unidade orçamentária, tampouco é detentor de patrimônio" [ev-25]. É o apoio doutrinário da categoria QLD (denota).

Quem fixa o rateio do FPM hoje: duas leituras. Gilmar Mendes: "No caso do Fundo de Participação dos Municípios, os critérios são determinados pelo Código Tributário Nacional (CTN) e pela Lei Complementar n. 62, de 28 de dezembro de 1989" [ev-22]. Machado Segundo, que não transcreve os arts. 86 a 94 do CTN: "os critérios para a distribuição dos recursos relativos ao FPM e ao FPE passaram a ser determinados na LC nº 62/89, e na Lei nº 8.016/90" [ev-26]. Leitura do Atlas: as duas leituras dão a LC 62/1989 e divergem sobre o CTN; o art. 91 está no texto capturado, remetendo a artigo revogado [ev-15, ev-16], e a questão das fd continua aberta. A LC 62/1989 e a Lei 8.016/1990 não estão capturadas.

Relação com a reforma

• Muda: o Imposto Seletivo entra na base das entregas [ev-01], e a queda do IPI é compensada a partir de 2027 (vb:compensacao-das-entregas-do-ipi).
• Permanece: os percentuais, as parcelas de 1 %, a lei complementar dos critérios e o cálculo pelo TCU [ev-02, ev-03, ev-07, ev-08].

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-159.
• Outras fichas: fd:constituicao-1988/art-161; fd:constituicao-1988/art-160; fd:constituicao-1988/adct/art-34; fd:ctn-lei-5172-1966/art-91; fd:ctn-lei-5172-1966/art-92.
• Instituto e quadros: fi:reparticao-das-receitas-tributarias-e-fundos · qd:transicao-federativa-e-autonomia-financeira · qc:reparticao-e-distribuicao-de-receitas-x-ibs (C15).
• Verbetes próximos: vb:reparticao-das-receitas-tributarias · vb:cota-parte-municipal · vb:compensacao-das-entregas-do-ipi · vb:fundo-nacional-de-desenvolvimento-regional.
• Doutrina (fichários): fo:E32-LEROY-BEAULIEU-TRAITE-1906 · fo:B-MENDES-GONET-18ED · fo:B-ABRAHAM-9ED · fo:B-LEITE-MANUAL-15ED · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-CTN-7ED.