Competência compartilhada e indelegabilidade: quem titulariza a competência do IBS, o que o Comitê Gestor exerce e o que resta aos entes na fiscalização

Posições

Pioneiro: quem formulou primeiro

• A Reichsabgabenordnung (1919). Ao criar a administração tributária própria do Reich, a lei alemã previu que ela administrasse também os tributos dos Estados, a pedido deles e sob as suas instruções: "Auf Antrag einer Landesregierung haben die beteiligten Reichsminister je nach ihrer Zuständigkeit den Landesfinanzämtern und den ihnen unterstellten Behörden die Verwaltung von Landesabgaben und von Landesvermögen zu übertragen" (trad. do Atlas: "A pedido de um governo estadual, os ministros do Reich interessados, conforme a sua competência, devem transferir às repartições regionais de finanças e às autoridades a elas subordinadas a administração dos tributos e do patrimônio dos Estados"); e "Soweit dies geschehen ist, haben die Landesfinanzämter und die ihnen unterstellten Behörden den Weisungen der obersten Landesbehörde zu folgen" (trad. do Atlas: "Na medida em que isso tenha ocorrido, as repartições regionais de finanças e as autoridades a elas subordinadas devem seguir as instruções da autoridade estadual suprema") (§ 19, p. 45) [ev-13].
• Leitura do Atlas, sem anacronismo. O § 19 separa a lei do tributo, que continua do Estado, da sua administração, que passa a um aparelho central, com as instruções do titular. É a separação que o art. 7.º do CTN faria entre competência e funções; o IBS vai além, porque a própria Constituição põe a administração num órgão comum e a legislação numa lei complementar única [ev-04, ev-02]. Os pioneiros da repartição de competências (Jèze, Cooley, Arndt) estão na fi e não se repetem; o pioneiro fica fora das contagens.

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

A pergunta de Santos sobre a aproximação do Estado unitário, também declarada aberta, está no qd do C3. Nenhuma obra lida declara qual resposta domina para (a), (b) ou (c).

Pergunta (a): rótulo pela contagem do Atlas. Quatro de cinco obras põem a titularidade nos entes subnacionais.

Pergunta (b): sem dominante. Três obras, três respostas.

Pergunta (c): sem dominante. Três obras, três respostas.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) Quem titulariza a competência para instituir

• Os entes subnacionais, em conjunto; a lei complementar é o veículo e a alíquota é a parte de cada um.
• Machado Segundo, em artigo de 2025: a reforma trouxe a "inédita “competência compartilhada” entre Estados, Municípios e Distrito Federal para instituírem, por lei federal, um imposto espelhado com uma contribuição federal" [ev-17].
• Leite: o Comitê Gestor exerce as funções centrais das "receitas do novo tributo, cuja titularidade é compartilhada entre os entes subnacionais" (p. 850) [ev-16].
• Grillo e Silveira: "o compartilhamento de competências tributárias entre entes federados de diferentes esferas foi a solução encontrada pelo legislador reformador, na preservação do pacto federativo" (p. 370) [ev-14].
• Santos, na mesma obra da FGV, descreve a competência compartilhada como nova modalidade de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (p. 21) [ev-18] e conclui que a EC 132 não reduziu a competência tributária deles (p. 23) [ev-19]; as passagens estão citadas na fi e no qd do C3, e aqui só se contam.
• A União: a competência para instituir é dela, e "compartilhada" é só a receita.
• Bezerra Neto: "Com relação ao IBS, que é o principal tributo estadual e municipal, a competência para instituir é exclusiva da União"; "A referência que o artigo faz à competência compartilhada é alusiva apenas à titularidade de receita." Aos Estados restou pouco: "Foi deixada aos estados, basicamente, a competência legislativa para fixar alíquotas." (p. 426) [ev-20]
• Leitura do Atlas. O texto dá argumento às duas classes. A competência é "compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios" [ev-01], mas o imposto é instituído por lei complementar, com legislação única, e cada ente só fixa a alíquota [ev-02, ev-03]. A LC 227 fala em "competência compartilhada para administrar" o IBS [ev-07], o que é uma terceira leitura, só administrativa, que nenhuma obra lida examina (as da FGV escreveram sobre o projeto). Nas duas classes, a "competência legislativa plena" do art. 6.º [ev-11] não descreve o que cada ente tem no IBS.

(b) O que o Comitê Gestor exerce

• A competência dos próprios entes, exercida de forma integrada por seu intermédio.
• Grillo e Silveira: a entidade foi "concebida para permitir que a competência tributária relativa ao IBS seja exercida, pelos entes subnacionais, exclusivamente por seu intermédio" (p. 370) [ev-14].
• Uma competência da União, de que o Comitê é órgão.
• Bezerra Neto: "O Comitê Gestor não é um órgão dos estados, nem dos municípios. É um órgão de todos os estados e todos os municípios. E todos os estados e municípios juntos formam a União." Por isso: "É, portanto, órgão da União, mesmo que sua composição deliberativa seja formada por representantes apenas dos estados e municípios." Os entes participam, não governam: "No Comitê Gestor, estados e municípios participam cumprindo a lei da participação." (p. 427) [ev-21]
• Uma entidade nova, que não pertence a nenhum ente.
• Leite: "Trata-se de órgão de natureza nacional, com estrutura colegiada e composição representativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios"; e "esse novo ente (Comitê Gestor), que não se encaixa dentro dos escaninhos tradicionais da administração pública direta ou indireta, para além de que não é ente federal, estadual, distrital ou municipal" (p. 850) [ev-16].
• Leitura do Atlas. A Constituição chama o Comitê de "entidade pública sob regime especial" [ev-05] e diz que por meio dele os entes "exercerão de forma integrada" as competências administrativas [ev-04]: a letra acolhe a primeira e a terceira classes; a segunda (órgão da União) é construção do autor sobre a teoria das três ordens jurídicas [ev-21]. Para a indelegabilidade, a diferença é decisiva: se o Comitê exerce a competência dos entes, o exercício integrado não é transferência a outra pessoa (os entes agem por ele); se é órgão da União, os entes não delegam nada, porque a competência já não é deles; se é entidade nova, o que ela recebe vem da Constituição, não de um ato do titular.

(c) O que resta aos entes na fiscalização e no lançamento

• Competência própria de cada ente, coordenada pelo Comitê.
• Grillo e Silveira: o Comitê "se caracteriza menos como um órgão operacional e mais como um órgão diretivo, consultivo e gerenciador das atividades desenvolvidas pelas administrações tributárias e procuradorias dos entes subnacionais, de acordo com suas competências legais próprias" (p. 371) [ev-22].
• Competência meramente executória, sem poder de decisão.
• Bezerra Neto: os entes mantêm a fiscalização e a cobrança, "Porém, essa competência é apenas executória, pois agora não possuem qualquer poder de decisão"; e resume: "tratando-se de IBS, estados e municípios possuem autonomia administrativa, mas não autonomia política, salvo para fixar alíquotas" (p. 426) [ev-20].
• Atividade a integrar num procedimento único dos três níveis, incluída a União (de lege ferenda).
• Costa: "a atribuição de poderes ao Comitê Gestor do IBS para fiscalizar, lançar e cobrar aquele tributo, bem como coordenar tais atividades com vistas à integração entre os entes federativos, no mínimo não impede o envolvimento de todos os entes da federação, com a inclusão da União Federal"; "Comungo do entendimento de Salusse de que a integração prevista no artigo 156-B, § 8º, da Constituição Federal, na redação da EC 132, deva ser total" (p. 328) [ev-23]; e conclui que "Há de haver, sempre, um único procedimento de fiscalização e uma única eventual autuação fiscal", com "os representantes das três esferas da federação" atuando "conjuntamente, em cooperação" (p. 329) [ev-24].
• Leitura do Atlas. O texto põe a fiscalização e o lançamento "no âmbito de suas respectivas competências" e permite aos entes "definir hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências" [ev-06]; a LC 227 prevê a fiscalização por delegação do ente competente [ev-09] e veda a segregação por esfera [ev-10]. É o modelo do art. 7.º do CTN (funções de arrecadar e fiscalizar conferidas por uma pessoa de direito público a outra) [ev-12], com duas diferenças que a fi registra: a coordenação obrigatória pelo Comitê e a delegação presumida da LC 227. A primeira classe lê o texto assim; a segunda o lê como perda de poder decisório; a terceira pede mais do que o texto diz ("de lege ferenda", nas palavras do autor [ev-24]).

Pergunta transversal: a indelegabilidade

• Na doutrina lida posterior à EC 132, nenhuma obra confronta o art. 7.º do CTN com o IBS. As buscas estão nas notas internas. As sete obras anteriores à EC 132 que a fi conta separam a competência, indelegável, das funções ou da capacidade ativa, delegáveis; não se leem como juízo sobre o IBS.
• Leitura do Atlas, sem aderir. Cada classe de (a) e (b) desloca a pergunta de modo diferente. Para Bezerra Neto, não há delegação a examinar: a competência para instituir é da União e o Comitê é órgão dela [ev-20, ev-21]; o que os entes perderam, perderam pela emenda, não por ato próprio. Para Grillo e Silveira, também não há delegação: os entes exercem a própria competência, integrados, por meio do Comitê [ev-14]. Para Leite, o Comitê recebe da Constituição, e não do titular, as suas funções [ev-16]. Em nenhuma das leituras o que o art. 7.º proíbe (o titular transferir a outro ente a competência de legislar) [ev-12] acontece por ato do titular; o que acontece é a redistribuição pela própria Constituição [ev-01, ev-04]. Se essa redistribuição é compatível com a forma federativa é a pergunta (b) do qd do C3, não desta.

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a): cinco obras respondem; quatro põem a titularidade nos entes subnacionais (Machado Segundo, Leite, Grillo e Silveira, Santos) e uma na União (Bezerra Neto). (b): três obras respondem, uma em cada classe (Grillo e Silveira; Bezerra Neto; Leite). (c): três obras respondem, uma em cada classe (Grillo e Silveira; Bezerra Neto; Costa). Transversal: nenhuma obra posterior à EC 132 responde. Vozes: Grillo e Silveira, coautores, uma. Ficam fora o pioneiro, Morais (declara não examinar) e as obras anteriores à EC 132, contadas na fi. Todas as obras da FGV escrevem sobre o PLP 108/2024, antes da LC 227; Leite (15.ª ed., 2026) e Machado Segundo (2025) escrevem depois da LC 214.

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

Não há ficha jurisprudencial (fj:) sobre a competência compartilhada, o Comitê Gestor ou a indelegabilidade no IBS, e nenhuma das obras lidas refere julgado sobre eles. Nada a levantar nesta versão.

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Não há ficha jurisprudencial nem julgado levantado.

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Prevalece, pela contagem, a titularidade dos entes subnacionais. Quatro de cinco obras [ev-17, ev-16, ev-14, ev-18]; Bezerra Neto a atribui à União e reduz o compartilhamento à receita [ev-20]. A LC 227, posterior às obras da FGV, fala em competência compartilhada "para administrar" [ev-07], leitura que nenhuma obra lida examina.
• (b) e (c) Sem dominante. Três obras, três respostas em cada pergunta [ev-14, ev-21, ev-16, ev-22, ev-20, ev-24].
• Indelegabilidade: questão aberta, sem doutrina posterior à EC 132. Nenhuma obra lida confronta o art. 7.º do CTN com o IBS; as leituras de (a) e (b) deslocam a pergunta para a redistribuição feita pela própria Constituição, cuja compatibilidade com a forma federativa é tema do qd do C3.
• Camadas (D214). Camada 1: novidade e questão aberta declaradas (Grillo e Silveira, Morais, Leite). Camada 2: o pioneiro (RAO de 1919) e seis obras. Camada 3: sem julgado.
• Limites. Universo pequeno e quase todo anterior à LC 227; a página impressa do artigo de Machado Segundo fica a conferir.

Onde a questão reaparece

• P1 — O instituto e os conceitos: fi:competencia-tributaria (passo 4, c a f; Estrutura lógica); vb:competencia-tributaria; vb:delegacao-da-fiscalizacao; vb:sujeito-ativo.
• P2 — Os textos: fd:constituicao-1988/art-156-A, fd:constituicao-1988/art-156-B, fd:ctn-lei-5172-1966/art-6, fd:ctn-lei-5172-1966/art-7; un:lcp-227-2026/art-1 a un:lcp-227-2026/art-4.
• P3 — A face financeira: qd:transicao-federativa-e-autonomia-financeira (C3). A história: pm:2-9.
• P4 — O tempo: mt:2026-01-14-lc-227-infracoes-penalidades-e-processo-do-ibs.