Retenção e distribuição do IBS na transição

Explicação curta

De 2029 a 2077, parte do IBS de cada Estado, Município e do Distrito Federal, apurado pelas alíquotas de referência, é retida e distribuída entre todos pela receita média que cada ente tinha com o ICMS e o ISS [ev-01, ev-02, ev-06]. Uma segunda retenção, de 5 %, vai aos entes com as menores razões entre a receita atual e a média; ela se reduz até a extinção entre 2078 e 2097, segundo o ADCT, ou de 2078 a 2096, segundo a LC 227 [ev-10, ev-13, ev-19, ev-21].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A Constituição abre a regra: "De 2029 a 2077, o produto da arrecadação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com o imposto de que trata o art. 156-A da Constituição Federal será distribuído a esses entes federativos conforme o disposto neste artigo." [ev-01] São quatro peças.

1. A retenção principal. Retém-se do IBS de cada ente "apurada com base nas alíquotas de referência" [ev-02] "de 2029 a 2032, 80% (oitenta por cento)" [ev-03], "em 2033, 90% (noventa por cento)" [ev-04] e, "de 2034 a 2077, percentual correspondente ao aplicado em 2033, reduzido à razão de 1/45 (um quarenta e cinco avos) por ano" [ev-05].
2. A distribuição pela receita média. O montante retido "será distribuído entre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios proporcionalmente à receita média de cada ente federativo" [ev-06], considerados o ICMS, as receitas dos fundos estaduais, o ISS e, nos Municípios, a parcela do ICMS que lhes é creditada pelo art. 158, IV, a, da Constituição [ev-07].
3. A retenção complementar. Do IBS apurado pelas alíquotas de referência, "deduzida a retenção de que trata o art. 131, § 1º, será retido montante correspondente a 5% (cinco por cento) para distribuição aos entes com as menores razões entre:" [ev-10] o valor apurado e "a respectiva receita média, apurada nos termos do art. 131, § 2º, I, II e III, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, limitada a 3 (três) vezes a média nacional por habitante da respectiva esfera federativa" [ev-11]. A distribuição é sequencial, até que todos os que recebem tenham a mesma razão [ev-12].
4. A parcela não retida. O que sobra depois das duas retenções vai a cada ente pelos critérios da lei complementar do art. 156-A, § 5.º, I, "nela computada a variação de alíquota fixada pelo ente em relação à de referência" [ev-08].

Para garantir as retenções, "é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios fixar alíquotas próprias do imposto de que trata o art. 156-A da Constituição Federal inferiores às necessárias para garantir as retenções" [ev-09].

Exemplo hipotético. Pressupostos: os números são inventados; o ente fixou alíquota igual à de referência; o exemplo ignora os ajustes dos arts. 107 e 108 da LC 227 e as multas punitivas, que não se sujeitam às retenções [ev-18, ev-22]. Em 2030, o IBS de um Município, apurado pelas alíquotas de referência, é de R$ 100 milhões. Retêm-se 80 %, R$ 80 milhões [ev-03, ev-15], que vão para o conjunto a distribuir pelo coeficiente de participação [ev-24]. Dos R$ 20 milhões restantes, retêm-se 5 %, R$ 1 milhão [ev-10, ev-20], para os entes com as menores razões [ev-28]. O Município fica com R$ 19 milhões pela regra do destino [ev-08] e recebe, além disso, a sua parte das duas distribuições, conforme o seu coeficiente [ev-24] e, se estiver entre os de menor razão, a da complementar [ev-28].

Conceitos próximos.

• vb:periodo-de-transicao: a retenção é a camada federativa da transição [ev-01, ev-13].
• vb:principio-do-destino: rege a parcela não retida [ev-08].
• vb:receita-base: na LC 227, a receita do ente depois das duas retenções [ev-33].
• vb:receita-de-referencia: homonímia; é a receita do cálculo das alíquotas de referência, não a receita média de referência da distribuição [ev-25].
• vb:multa-punitiva: fica fora das retenções [ev-18, ev-22].

Fundamentos normativos e doutrinários

• ADCT, art. 131: a retenção principal, a distribuição pela receita média, a parcela não retida e o piso das alíquotas [ev-01, ev-02, ev-06, ev-08, ev-09].
• ADCT, art. 132: a complementar de 5 % e a sua redução: "Lei complementar estabelecerá os critérios para a redução gradativa, entre 2078 e 2097, do percentual de que trata o caput, até a sua extinção." [ev-13]
• LC 227, art. 109 (principal): "De 2029 a 2077, serão retidos do produto da arrecadação do IBS destinada a cada Estado e Município e ao Distrito Federal, nos termos do art. 108 desta Lei Complementar:" [ev-14] com os mesmos percentuais do ADCT [ev-15, ev-16, ev-17]; "as multas punitivas impostas por descumprimento de obrigação tributária principal ou acessória, inclusive os juros de mora sobre elas incidentes, não estarão sujeitas à retenção prevista no caput deste artigo" [ev-18].
• LC 227, art. 110 (complementar): "De 2029 a 2096, serão retidos do produto da arrecadação do IBS destinada a cada Estado e Município e ao Distrito Federal, nos termos do art. 108, após a retenção de que trata o art. 109 desta Lei Complementar:" [ev-19] "de 2029 a 2077, 5% (cinco por cento)" [ev-20] e "de 2078 a 2096, o percentual a que se refere o inciso I deste caput, reduzido à razão de 1/20 (um vinte avos) por ano" [ev-21], com a mesma exclusão das multas punitivas [ev-22].
• LC 227, arts. 114 e 115 (distribuição da principal): "De 1º de janeiro de 2029 a 31 de dezembro de 2077, o valor retido nos termos do art. 109 desta Lei Complementar será distribuído aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a cada período de determinação" [ev-23], "proporcionalmente ao seu coeficiente de participação, o qual corresponderá à razão entre a sua receita média de referência e a receita média de referência do conjunto dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios" [ev-24]. Na receita média de referência, "serão considerados os valores anuais de 2019 a 2026" [ev-26].
• LC 227, art. 116: o cálculo da participação de cada ente "será divulgado pelo CGIBS até o dia 31 de agosto de 2027" [ev-27].
• LC 227, art. 117 (distribuição da complementar): "De 1º de janeiro de 2029 a 31 de dezembro de 2096, o valor retido nos termos do art. 110 desta Lei Complementar será distribuído mensalmente aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios com as menores razões entre:" [ev-28] a receita média mensal do IBS e a receita média de referência ajustada, que, para cada Estado, é o menor valor entre a sua receita média de referência e três vezes o produto da média por habitante do conjunto pela sua população média [ev-29].
• LC 214, art. 371: "De 2029 a 2077 é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios fixar alíquotas do IBS inferiores às necessárias para garantir as retenções" [ev-30]; o piso é dado pelos percentuais do Anexo XVI sobre a alíquota de referência [ev-31], e, se o ente fixar menos, "prevalecerá o limite inferior da alíquota" [ev-32].
• Doutrinários: Leroy-Beaulieu (pioneiro), Bird e Gendron, Paes (transcrito por Oliveira), Oliveira, Derzi: ver "Sentidos doutrinários", abaixo.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição (ADCT, arts. 131 e 132): os percentuais, a "receita média" sem período definido, o limite de três vezes a média nacional por habitante e a janela de redução entre 2078 e 2097 [ev-02, ev-06, ev-11, ev-13].
• IBS (LC 227, arts. 109 a 117): a mesma estrutura, com o nome "receita média de referência", o período de 2019 a 2026, o coeficiente de participação, a distribuição mensal da complementar e a razão de 1/20 por ano até 2096 [ev-24, ev-26, ev-21, ev-28].
• Termo final (duas fontes): o ADCT fala em redução "entre 2078 e 2097" [ev-13]; a LC 227 retém "De 2029 a 2096" [ev-19] e distribui até "31 de dezembro de 2096" [ev-28]. O verbete registra as duas fontes e não escolhe [ev-41].
• Piso das alíquotas: vai até 2077 no ADCT e na LC 214 [ev-09, ev-30]; nenhum dos textos capturados dá regra de piso para 2078 em diante [ev-41].
• Sentido adotado no C3: o do ADCT, arts. 131 e 132, com a disciplina da LC 227, arts. 109 a 117, e da LC 214, art. 371, porque são as normas que criam as retenções, fixam os percentuais e dizem como se distribuem [ev-01, ev-10, ev-14, ev-19, ev-30].

Sentidos doutrinários

Pioneiro: o fundo que substituiu o imposto local (Leroy-Beaulieu, 1906). A Bélgica aboliu os octrois em 1860 e deu às comunas uma parte de receitas nacionais. Esse fundo, "connu sous le nom de fonds communal, est réparti chaque année entre elles d'après les rôles de l'année précédente" [ev-34] (trad. do Atlas: "conhecido pelo nome de fundo comunal, é repartido a cada ano entre elas segundo os róis do ano anterior"). E não se limitava às comunas que tinham perdido o imposto: o fundo "ne se distribuait pas seulement aux communes à octroi" [ev-35] ("não se distribuía só às comunas que tinham octroi"), e "les autres communes qui n'avaient jamais eu d'octroi y puisent aussi" [ev-35] ("as outras comunas, que nunca tinham tido octroi, também tiram dele"). Leitura do Atlas: as duas retenções da transição reproduzem os dois traços. A principal distribui por dados históricos de cada ente, a receita média de 2019 a 2026 [ev-24, ev-26]; a complementar leva recursos a quem tem menos receita em relação à média, com teto por habitante [ev-11, ev-29].

A partilha como transferência (Bird e Gendron, 2007). Os autores lembram o ponto de partida brasileiro: "Traditionally, it has been asserted that the only way in which subnational units can effectively levy a VAT was on an origin basis (as in Brazil)." [ev-36] ("Tradicionalmente, afirmou-se que o único modo de as unidades subnacionais cobrarem um IVA era na origem, como no Brasil"). E qualificam a partilha: "Such so-called tax sharing is in reality simply an alternative form of intergovernmental fiscal transfer." [ev-37] ("Essa chamada partilha de tributo é, na realidade, só uma forma alternativa de transferência intergovernamental"). Observam ainda que as regiões mais fracas, "those most dependent on central transfers – might indeed prefer such transfers to the right to tax a base that they do not really have" [ev-37] ("as mais dependentes de transferências centrais, podem de fato preferir essas transferências ao direito de tributar uma base que não têm de verdade"). Leitura do Atlas: enquanto dura a retenção, parte do IBS de cada ente funciona como transferência calculada por fórmula, não como receita do destino [ev-06, ev-24].

A doutrina brasileira. Oliveira, antes da EC 132, adverte que, com o destino, "alguns entes sofreriam prejuízos na implementação do princípio de destino como critério de definição da competência tributária" [ev-39], e transcreve Paes: "é recomendável que a transição de um regime para outro seja feita num intervalo de tempo razoável e com o apoio do governo federal" [ev-38] (Doctus, página a conferir). Derzi, em nota de atualização a Baleeiro, registra propostas que mantinham o ICMS na origem, "estabelecendo a correta diferenciação entre a forma de arrecadação e a titularidade dos recursos arrecadados nas operações interestaduais" [ev-40] (Doctus, edição e página a conferir). Relato, não adesão: os três textos tratam do ICMS e de propostas anteriores à EC 132. Leitura do Atlas: o ADCT faz o contrário das propostas registradas por Derzi. Arrecada pelo destino [ev-08] e usa a retenção para, por cinco décadas, desligar parte dessa arrecadação da titularidade que o destino daria [ev-01, ev-05].

As obras lidas convergem em que a passagem da origem ao destino tem perdedores e pede tempo; nenhuma trata da retenção do ADCT. Jurisprudência: a levantar.

Relação com a reforma

• Novo: no regime anterior, cada Estado arrecadava o seu ICMS e cada Município o seu ISS, com a repartição do art. 158, IV [ev-42, ev-07]. Na transição, parte do IBS de cada ente passa por uma câmara de compensação: é retida e redistribuída pela receita média histórica [ev-02, ev-06, ev-24].
• Duração: a principal vai de 2029 a 2077 [ev-01, ev-14]; a complementar, de 2029 até 2096 ou 2097, conforme a fonte [ev-13, ev-19].
• Domínio de aplicação: só o IBS, só Estados, Distrito Federal e Municípios [ev-01, ev-14]; a base é o IBS apurado com base nas alíquotas de referência [ev-02, ev-10]; as multas punitivas e os juros sobre elas ficam fora [ev-18, ev-22].
• Em aberto: o termo final (2097 × 2096) [ev-13, ev-19]; o percentual de cada ano de 2078 a 2096 [ev-21]; o piso depois de 2077 [ev-09, ev-30]; a coincidência entre o limite do ADCT e a receita ajustada da LC 227 [ev-11, ev-29]. Registrados sem resolução.

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/adct/art-131 (fd:constituicao-1988/adct/art-131#par-1; #par-2; #par-4; #par-6).
• ADCT: fd:constituicao-1988/adct/art-132.
• LC 227: fd:lcp-227-2026/art-109 · fd:lcp-227-2026/art-110 · fd:lcp-227-2026/art-111 · fd:lcp-227-2026/art-114 · fd:lcp-227-2026/art-115 · fd:lcp-227-2026/art-116 · fd:lcp-227-2026/art-117.
• LC 214: fd:lcp-214-2025/art-371.
• Marcos: mt:2029-01-01-retencao-e-distribuicao-do-ibs · mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno · mt:2078-01-01-reducao-da-distribuicao-ate-2097 · mt:2026-01-14-lc-227-infracoes-penalidades-e-processo-do-ibs.
• Verbetes próximos: vb:periodo-de-transicao · vb:principio-do-destino · vb:receita-base · vb:receita-de-referencia · vb:aliquota-de-referencia · vb:multa-punitiva.
• Instituto e quadros do C3: fi:transicao-federativa-do-ibs · qd:transicao-federativa-e-autonomia-financeira.
• Doutrina (fichários): fo:E32-LEROY-BEAULIEU-TRAITE-1906 · fo:E84-BIRD-GENDRON-VAT-DEVELOPING-TRANSITIONAL-CUP-2007.