Reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos

Explicação curta

Quando a administração pública contratou antes da reforma, o preço foi calculado com os tributos antigos. A LC 214 manda ajustar esses contratos "para assegurar o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em razão da alteração da carga tributária efetiva suportada pela contratada em decorrência do impacto da instituição do IBS e da CBS, nos casos em que o desequilíbrio for comprovado" [ev-05]. O ajuste se faz de ofício, se a carga cair [ev-12], ou a pedido da contratada, em procedimento próprio [ev-13]; os contratos privados ficam fora [ev-04].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Um contrato administrativo fixa encargos e remuneração num certo equilíbrio. Se um tributo muda depois da proposta e altera o custo da contratada, esse equilíbrio se desfaz. A reforma muda todos os tributos sobre o consumo ao longo de vários anos; a EC 132 prevê que "Lei complementar poderá estabelecer instrumentos de ajustes nos contratos firmados anteriormente à entrada em vigor das leis instituidoras dos tributos de que tratam o art. 156-A e o art. 195, V, da Constituição Federal, inclusive concessões públicas" [ev-01].

Quais contratos. O capítulo trata dos "contratos firmados anteriormente à entrada em vigor desta Lei Complementar" [ev-02] e, no que couber, dos contratos administrativos firmados depois, "cuja proposta tenha sido apresentada antes de sua entrada em vigor" [ev-03]. O ajuste obrigatório alcança os contratos "celebrados pela administração pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessões públicas" [ev-05]. "O disposto neste Capítulo não se aplica aos contratos privados, os quais permanecem sujeitos às disposições da legislação específica" [ev-04].

A medida do desequilíbrio: a carga tributária efetiva. A carga que conta não é a alíquota nominal. A lei manda considerar, "inclusive" [ev-06]:

• "os efeitos da não cumulatividade nas aquisições e custos incorridos pela contratada, considerando as regras de apuração de créditos, e a forma de determinação da base de cálculo" [ev-07];
• "a possibilidade de repasse a terceiros, pela contratada, do encargo financeiro dos tributos" [ev-08];
• "os impactos decorrentes da alteração dos tributos no período de transição previsto nos arts. 125 a 133 do ADCT" [ev-09];
• "os benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros da contratada relacionados aos tributos extintos pela Emenda Constitucional nº 132" [ev-10].

O ajuste vale "inclusive àqueles contratos que já possuem previsão em matriz de risco que impactos tributários supervenientes são de responsabilidade da contratada" [ev-11].

Dois caminhos. Se a carga cair, "A administração pública procederá à revisão de ofício para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro" [ev-12], assegurada a manifestação da contratada. Se a contratada se sentir prejudicada, pode pedir o restabelecimento "por meio de procedimento administrativo específico e exclusivo" [ev-13]:

• a cada nova alteração que cause o desequilíbrio [ev-14] ou de uma vez, abrangendo as alterações previstas para o período dos arts. 342 a 347 [ev-15];
• "durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação" [ev-16];
• com tramitação prioritária [ev-17];
• "instruído com cálculo e demais elementos que comprovem o efetivo desequilíbrio econômico-financeiro" [ev-18].

O pedido "deverá ser decidido de forma definitiva no prazo de 90 (noventa) dias contados do protocolo" [ev-26], prorrogável uma única vez por igual período se for necessária instrução probatória suplementar, e suspenso enquanto a contratada não atender à requisição [ev-26]. Se a contratada demonstrar relevante impacto financeiro na execução do contrato, a administração pode, a seu critério e nos termos da regulamentação, reequilibrar de forma provisória [ev-29]; a decisão definitiva revê a compensação e diz como se cobra ou devolve a diferença [ev-29, ev-30].

Os meios. O reequilíbrio pode se fazer por revisão dos valores [ev-20], compensações financeiras, ajustes tarifários ou outros valores devidos à contratada [ev-21], renegociação de prazos e condições [ev-22], elevação ou redução de valores devidos à administração, "inclusive direitos de outorga" [ev-23], transferência de custos ou encargos entre as partes [ev-24] e outros métodos aceitos pelas partes [ev-25]. A preferência é pela "alteração na remuneração do contrato ou de ajuste tarifário" [ev-27]; formas alternativas exigem a concordância da contratada, observados, em todos os casos, os termos do contrato administrativo [ev-27]. No que o capítulo não disser, "aplicam-se, subsidiariamente, as disposições da legislação de regência do contrato" [ev-31].

Exemplo (hipotético). Pressupostos: empresa de limpeza contratada por um Município em 2024 (antes da LC 214), contrato vigente em 2027, sem prorrogação pendente; a empresa era do regime cumulativo das contribuições e passa ao regime regular da CBS. Em 2027, a CBS passa a ser cobrada e o PIS e a Cofins se extinguem [ev-33, ev-34], alteração do período de transição que entra na carga efetiva [ev-09]. A carga efetiva da contratada depende dos créditos que ela passa a ter nas compras [ev-07] e de poder ou não repassar o tributo [ev-08]. Se, feita a conta, a carga subir, a empresa pede o reequilíbrio, com o cálculo que o comprove [ev-18], e o Município decide em até 90 dias [ev-26], de preferência pela revisão da remuneração [ev-27]. Se a carga cair, o Município revê o contrato de ofício, ouvida a empresa [ev-12].

Conceitos próximos.

• vb:repercussao-do-encargo-financeiro — o repasse do tributo a terceiros, que entra na medida da carga efetiva [ev-08].
• vb:periodo-de-transicao — o período cujas alterações justificam o pedido [ev-13].
• vb:nao-cumulatividade-ibs-cbs — os créditos da contratada, que entram na carga efetiva [ev-07].

Fundamentos normativos e doutrinários

• EC 132, art. 21: a faculdade da lei complementar [ev-01].
• LC 214, art. 373: objeto, contratos com proposta anterior e exclusão dos privados [ev-02 a ev-04].
• LC 214, art. 374: o dever de ajuste e a carga efetiva [ev-05 a ev-11].
• LC 214, arts. 375 a 377: revisão de ofício [ev-12]; pedido, meios, prazo e medida provisória [ev-13 a ev-30]; aplicação subsidiária [ev-31].
• Efeitos: "a partir de 1º de janeiro de 2026, em relação aos demais dispositivos" [ev-32].
• Doutrinários: Jèze (pioneiro), Schenk e Oldman, Bandeira de Mello, Di Pietro, Justen Filho (pelo Doctus) e Dias e Panisson (FGV): ver "Sentidos doutrinários".

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição (EC 132, art. 21): faculdade da lei complementar, para contratos em geral, "inclusive concessões públicas" [ev-01], anteriores às leis instituidoras.
• LC 214: dever de ajuste, restrito aos contratos da administração pública [ev-05], com exclusão dos privados [ev-04]; a data de corte é a entrada em vigor da própria LC [ev-02]. As duas diferenças em relação ao art. 21 ficam registradas, sem resolução (questões herdadas das fichas).
• Contratos privados: remetidos à "legislação específica" [ev-04], não capturada.
• Sentido adotado no C3: o da LC 214, arts. 373 a 377 [ev-05].

Sentidos doutrinários

A pergunta feita a cada autor: a mudança de tributo depois do contrato dá à contratada direito a recompor o equilíbrio, e por qual fundamento?

O pioneiro: Jèze. Em 1924, Jèze situa a teoria da imprevisão no contrato de serviço público: "Seuls les contrats intéressant le fonctionnement même des services publics, et passés pour une certaine durée, comportent l'application de la théorie de l'imprévision, au cas de circonstances exceptionnelles bouleversant absolument l'économie du contrat" [ev-50] (trad. do Atlas: "Só os contratos que interessam ao próprio funcionamento dos serviços públicos, e celebrados por certa duração, comportam a aplicação da teoria da imprevisão, no caso de circunstâncias excepcionais que transtornam por completo a economia do contrato"). Sobre a lei de 1909 que impôs às concessionárias ferroviárias novos encargos com aposentadorias, sustenta que o Parlamento agiu dentro da sua competência: "Il y a là une modification à l'organisation d'un service public, c'est-à-dire modification, pour l'avenir, d'une situation juridique générale, impersonnelle." [ev-51] (trad. do Atlas: "Há aí uma modificação na organização de um serviço público, isto é, modificação, para o futuro, de uma situação jurídica geral, impessoal"). A opinião contrária, que chamou a medida de "fait du prince", é a de Poincaré, que Jèze transcreve em nota (relato, não posição de Jèze).

O IVA comparado. Schenk e Oldman registram a solução dos novos IVAs para os contratos anteriores que não previram o imposto: "Most new VATs allow a supplier to collect tax on a VAT-able sale, even if the tax is not contemplated or provided for in the contract." [ev-52] (trad. do Atlas: "A maioria dos novos IVAs permite ao fornecedor cobrar o imposto numa venda tributável, mesmo que o imposto não esteja previsto no contrato"). É uma regra legal de repasse, não de revisão.

A doutrina administrativa brasileira. Bandeira de Mello põe a elevação de tributos no campo do fato do príncipe. Define a figura: "A teoria do fato do príncipe afirma este mesmo direito do contratado nos casos em que o Poder Público, no uso de prerrogativas alheias à sua qualidade de contratante, adota medidas que desbalanceiam o equilíbrio contratual originalmente estipulado." [ev-53]. A figura "não é um comportamento ilegítimo" [ev-54]: "É o meneio de uma competência pública cuja utilização repercute diretamente sobre o contrato, onerando, destarte, o particular." [ev-54]; e dá ao contratado "o direito de obter reparação integral do prejuízo sofrido em decorrência do fato que lhe agravou os encargos" [ev-54]. Nas concessões, entre as medidas gerais do Poder Público sem relação "com sua qualidade de concedente (fato do príncipe, a ser adiante explicado) e que agravam a equação inicial" [ev-59], dá o exemplo: "como a elevação de tributos a que se refere o" [ev-59] § 3.º do art. 9.º da lei de concessões, que comenta (não capturada). Di Pietro registra que "Divergem os autores na conceituação do fato do príncipe" [ev-55] e, adotando a corrente das medidas gerais, dá o exemplo "de um tributo que incida sobre matérias-primas necessárias ao cumprimento do contrato" [ev-55]; acrescenta um limite federativo: "a teoria do fato do príncipe somente se aplica se a autoridade responsável pelo fato do príncipe for da mesma esfera de governo em que se celebrou o contrato (União, Estados e Municípios); se for de outra esfera, aplica-se a teoria da imprevisão" [ev-55]. Na lei geral de contratos (não capturada), ela transcreve a regra de que os preços "serão alterados, para mais ou para menos, conforme o caso, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais" [ev-56] e, na matriz de riscos, a ressalva do aumento ou redução, "por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato (fato do príncipe)" [ev-60]. Justen Filho, localizado só pelo Doctus (página a conferir), exige nexo: "O fato causador do rompimento do equilíbrio econômico-financeiro pode ser a instituição de exações fiscais que onerem, de modo específico, o cumprimento da prestação pelo particular." [ev-57]; o exemplo que dá é a criação de contribuição previdenciária sobre o preço de comercialização de certo produto agrícola [ev-57].

Contagem. Denominador: três obras brasileiras de direito administrativo (Bandeira de Mello, Di Pietro, Justen Filho). As três admitem a revisão do contrato pela alteração de tributo posterior à proposta [ev-59, ev-56, ev-57]. Divergem na classificação: Bandeira de Mello a trata como fato do príncipe, sem limite de esfera nas páginas lidas [ev-53, ev-59]; Di Pietro, como fato do príncipe só quando o tributo é da mesma esfera do contrato, e imprevisão nos demais casos [ev-55]; Justen Filho, no trecho lido, não a classifica e exige que a exação onere, de modo específico, o cumprimento da prestação [ev-57]. Sem critério para rótulo de dominância, as posições ficam lado a lado.

Os contratos privados, na obra da FGV. Dias e Panisson, escrevendo sobre o PLP 68/2024 e as operações imobiliárias, pediam que se estabelecessem "regras de transição adequadas para os empreendimentos e contratos imobiliários firmados sob a atual sistemática de tributação" [ev-58], para "garantir a preservação do equilíbrio econômico-financeiro que foi projetado e assumido por essas empresas" [ev-58]. A LC 214 não levou os contratos privados a este capítulo [ev-04]; a transição imobiliária é matéria do C10.

Leitura do Atlas. A LC 214 resolve por lei o que a doutrina classifica de modos diferentes: manda ajustar os contratos de todas as esferas [ev-05], sem depender de o tributo ser da mesma esfera do contratante, ponto em que a classificação de Di Pietro faria diferença [ev-55]. Exige desequilíbrio comprovado [ev-05, ev-18], em linha com a exigência de Justen Filho de que a exação onere especificamente a prestação [ev-57], e mede a carga pelo efeito líquido (créditos, repasse, transição, benefícios) [ev-07 a ev-10], não pela alíquota. E aplica o ajuste mesmo contra a matriz de risco que ponha os impactos tributários na contratada [ev-11], na mesma linha da ressalva que Di Pietro relata na lei geral de contratos [ev-60].

Relação com a reforma

• Novo: procedimento específico para os contratos da administração, com prazo de decisão, medida provisória e meios enumerados [ev-13, ev-26, ev-29, ev-19].
• Critério próprio: a carga tributária efetiva [ev-06].
• Tempo: efeitos desde 1.º de janeiro de 2026 [ev-32]; o pedido se refere ao desequilíbrio "verificado no período de transição de que tratam os arts. 125 a 133 do ADCT" [ev-13] e se faz durante a vigência do contrato [ev-16].

Ligações

• Fichas: fd:ec-132-2023/art-21 · fd:lcp-214-2025/art-373 · fd:lcp-214-2025/art-374 (fd:lcp-214-2025/art-374#par-1) · fd:lcp-214-2025/art-375 · fd:lcp-214-2025/art-376 · fd:lcp-214-2025/art-377.
• Marcos: mt:2026-01-01-ano-teste-ibs-cbs · mt:2027-01-01-cbs-e-is-cobrados-pis-cofins-extintos · mt:2029-01-01-reducao-gradual-icms-iss.
• Verbetes próximos: vb:repercussao-do-encargo-financeiro · vb:periodo-de-transicao · vb:nao-cumulatividade-ibs-cbs.
• Doutrina (fichários): fo:E31-JEZE-COURS-1924 · fo:E85-SCHENK-OLDMAN-VAT-COMPARATIVE-CUP-2007 · fo:B-BANDEIRA-DE-MELLO-CURSO-ADM · fo:B-DI-PIETRO-DIREITO-ADM · fo:B-FGV-NOSSA-REFORMA-2024.