Império: Constituição de 1824 e Ato Adicional

Três regras de 1824.

1. Iniciativa: "E' privativa da Camara dos Deputados a Iniciativa. I. Sobre Impostos" (art. 36) [ev-01].
2. Estabelecimento anual das contribuições diretas: a Assembleia Geral deve "[f]ixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuição directa" (art. 15, X) [ev-02]. Pelo art. 171, "[t]odas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras" [ev-03]. O estabelecimento anual não fazia a cobrança caducar ao fim do exercício: a contribuição seguia até ser derrogada ou substituída, e as aplicadas à dívida pública ficavam fora da regra.
3. Generalidade e proporção: "Ninguem será exempto de contribuir pera as despezas do Estado em proporção dos seus haveres" (art. 179, XV) [ev-04].

Lobo Torres registra o efeito sobre os privilégios: "no nosso caso, que seguimos o direito francês, os privilégios, por seu caráter odioso, foram extintos pela Constituição de 1824, salvo os do clero, que, em virtude da ligação entre Igreja e Estado, se manteve durante todo o Império" (p. 307) [ev-05].

A leitura de 1968. Para Ataliba, "[c]om a outorga da Constituição do Império, passamos a ter o primeiro sistema constitucional tributário" (p. 63) [ev-08]. O texto trata da matéria "em meia dúzia de disposições" (p. 64) [ev-09], parcimônia que o autor atribui "principalmente ao fato de o Império brasileiro constituir-se em estado unitário" (p. 64) [ev-09]. Ataliba lê no art. 171 um "princípio da anualidade" (p. 64) [ev-09]; a letra do artigo, transcrita acima, faz as contribuições diretas continuarem até a derrogação, e a anualidade da cobrança que o proêmio discute é a de 1946 (pm:5-5). O juízo de conjunto é de flexibilidade: o sistema do Império era "extremamente flexível" (p. 66) [ev-10], e o legislador ordinário dispunha de "ampla liberdade em sua ação, para instituir quantos tributos quisesse, pela forma que o desejasse e quando lhe aprouvesse" (p. 66) [ev-10].

O sistema em funcionamento. O Compendio do Direito Financeiro de Silva Maia (1841) mostra as regras aplicadas. A receita é "orçada, isto he, calculada por estimativa" [ev-11], e a despesa "fixada, isto he, certa e positivamente determinada, annualmente, pelo Corpo Legislativo" (p. 2) [ev-11]. Entre as competências da Assembleia Geral está "Crear impostos; sendo a iniciativa da Camara dos Deputados" (p. 2) [ev-11].

Ato Adicional (1834). A Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, deu às Assembleias provinciais competência para legislar "[s]obre a fixação das despezas municipaes e provinciaes, e os impostos para ellas necessarios, com tanto que estes não prejudiquem as imposições geraes do Estado" (art. 10, § 5º) [ev-06]. Rubens Gomes de Sousa liga a emenda à crise política: "O descontentamento provocado nas Províncias por uma excessiva centralização fiscal e política foi uma das causas que levaram à abdicação de D. Pedro I, em 1831", e "[a] Constituição imperial foi emendada em 1834 precisamente para assegurar alguma autonomia política e financeira às Províncias" (RDA 87, p. 1) [ev-07].

As fontes do Império mostram o efeito da emenda. Silva Maia divide as rendas públicas em "geraes, ou Provinciaes" (p. 5) [ev-12]. Arrola como provinciais, de um lado, onze rendas "que sendo dantes Geraes, forão legalmente tiradas da Receita Geral" [ev-13], entre elas a décima dos prédios urbanos e os dízimos de exportação; de outro, as que as assembleias provinciais "novamente tem creado" [ev-13] para suas despesas, dentro da autorização recebida, "com clausula de não prejudicarem as imposições geraes do Estado" (p. 8) [ev-13]. Os Apontamentos de Direito Financeiro Brasileiro, que continuam o Compendio (pm:3-3), dizem que as assembleias provinciais "forão investidas do direito de fazer leis e decretar impostos para occorrer ás despezas provinciaes, com a unica limitação de não prejudicarem as imposições geraes do Estado" (p. 20) [ev-14]. O mesmo autor lê o Ato Adicional como resposta à "necessidade de decepar este resto do antigo regimen centralisador" [ev-15], sem defender "amplas franquezas provinciaes" (p. 26) [ev-15]: quer a centralização política e a distingue da descentralização administrativa [ev-15]. Ataliba, em 1968, diz que o Ato Adicional "levanta o problema da necessidade de recursos próprios às Províncias, ao conferir-lhes responsabilidades administrativas próprias" (p. 65) [ev-16], e cita Uruguai nesse sentido.

Axiologia. Leitura do proêmio: o Império introduz a legalidade parlamentar, com a iniciativa da Câmara sobre impostos e o estabelecimento anual das contribuições diretas pela Assembleia, nos limites do art. 171, e a igualdade contra o privilégio (art. 179, XV). No Ato Adicional já aparece a tensão entre o imposto provincial e o geral: o provincial não pode prejudicar as imposições gerais do Estado.