Praticabilidade

Explicação curta

Praticabilidade (ou praticidade) é o nome que a doutrina dá à exigência de que a lei tributária possa ser executada em massa, com custo e controle viáveis, e às técnicas que servem a isso: presunções, tipificações pelo caso médio, estimativas, pautas e plantas de valores, substituição tributária [ev-12, ev-14, ev-17]. Nenhum texto capturado usa o nome [ev-07]; a Constituição admite técnicas que os autores lhe atribuem, como a do fato gerador presumido, com a restituição por contrapeso [ev-01].

Se a praticabilidade é princípio, fim externo à norma ou atributo da regra jurídica, e até onde justifica padronizar contra a capacidade contributiva e a igualdade, são as perguntas do qd:praticabilidade. O verbete dá o conceito e remete.

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A administração não consegue examinar, um a um, milhões de contribuintes e de operações. A lei, então, trabalha com o caso médio: presume uma base, fixa um valor, escolhe quem recolhe pelo outro. Jungnickl põe a premissa numa frase: "Gesetze müssen - um praktikabel für die Verwaltung zu sein - typisieren und pauschalieren" (S. 55) [ev-12] (trad. do Atlas: “As leis precisam, para serem praticáveis pela administração, tipificar e estimar globalmente”). Caliendo descreve o efeito: "a exigência de praticabilidade nas relações tributárias de massa afasta as peculiaridades do caso concreto e impõe um esquema padrão de solução para o caso" (item 13.2) [ev-17]. O preço é a distância entre o caso médio e o caso real; os contrapesos que os textos escrevem são a restituição, a opção do contribuinte e a avaliação contraditória [ev-01, ev-03, ev-05].

Exemplo hipotético. Pressupostos: ICMS, operação interna, enquanto o imposto existir (mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno); a lei estadual atribui ao fabricante a condição de responsável pelo imposto da venda que o varejista fará ao consumidor, sobre um preço presumido de R$ 10,00 por unidade. Em vez de fiscalizar milhares de varejistas, o Estado cobra de um só contribuinte, antes da venda. A Constituição o permite, e o contrapeso vem no mesmo texto: a lei pode atribuir o pagamento do imposto "cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido" [ev-01]. Leitura do Atlas: se a venda não ocorre, o texto manda restituir; se ela ocorre por R$ 9,00, o texto nada diz, e a restituição da diferença foi decidida no Tema 201, cuja tese e modulação estão transcritas em pm:5-12, a que o verbete remete.

Conceitos próximos.

• vb:presuncao-legal — o instrumento mais comum da praticabilidade, com os seus limites.
• vb:simplicidade-tributaria — princípio que a EC 132 escreveu no art. 145, § 3.º [ev-11]; nenhuma obra lida o liga à praticabilidade.
• vb:proporcionalidade — para Ávila, a praticabilidade é fim externo que abre o exame de proporcionalidade; Herrera Molina mede as normas de simplificação por idoneidade, necessidade e ponderação [ev-15].
• vb:capacidade-contributiva — o que a técnica aproxima pelo caso médio; a Constituição gradua os impostos por ela "Sempre que possível" [ev-02].
• vb:apuracao-assistida e vb:split-payment — técnicas do IBS e da CBS (ver Relação com a reforma).
• Homônimo: a tipificação (Typisierung), aplicação da lei pelo caso médio, não é a tipicidade, determinação legal do fato gerador (vb:tipicidade-tributaria; qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria).

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 150, § 7.º (EC 3/1993): substituição tributária para a frente, com a restituição se o fato gerador presumido não se realizar [ev-01].
• Constituição, art. 145, § 1.º: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte" [ev-02].
• Constituição, art. 146, § 1.º (EC 132): a lei complementar poderá instituir regime único de arrecadação dos tributos dos quatro entes [ev-04], que "será opcional para o contribuinte" [ev-03].
• Constituição, art. 150, § 1.º (EC 42/2003): a noventena não se aplica "à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I" [ev-06], isto é, do IPVA e do IPTU.
• CTN, art. 148: a autoridade lançadora, "mediante processo regular, arbitrará aquele valor ou preço" [ev-05] quando as declarações forem omissas ou não merecerem fé, "ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial" [ev-05].
• Busca: nenhuma unidade capturada usa praticabilidade ou praticidade [ev-07]. Leitura do Atlas: os textos acima não dizem se a praticabilidade é princípio; dizem que certas técnicas são admitidas e com que contrapeso.
• Doutrinários (o que cada autor entende; pioneiros primeiro). Ávila, Tipke e Lang e o Tema 201 estão em pm:5-12; Becker, Isensee, Lambrecht, Bayer, Tipke e Yamashita, Regina Helena Costa, Derzi, Paulsen, Machado Segundo, Morais, Ávila, Sacha Calmon e Tipke e Lang estão no qd:praticabilidade, autor por autor. O verbete acrescenta:
• Jungnickl (c. 1979/1980): uma consideração constitucionalmente neutra. No exame da igualdade, o autor pergunta "ob Praktikabilitäts- und verwaltungstechnische Überlegungen eine Gleichbehandlung trotz unterschiedlichem Sachverhalt rechtfertigen können" (S. 55) [ev-12] (trad. do Atlas: “se considerações de praticabilidade e de técnica administrativa podem justificar um tratamento igual apesar de situações de fato diferentes”) e responde que não: "Praktikabilitätsüberlegungen können weder eine Gleichbehandlung rechtfertigen noch eine Differenzierung verbieten" (S. 56) [ev-13] (“Considerações de praticabilidade não podem justificar um tratamento igual nem proibir uma diferenciação”). Quem decide são as escolhas de valor da Constituição: "Verbieten Grundwertentscheidungen des Verfassungsgebers eine Gleichbehandlung, so können Praktikabilitätsüberlegungen zu keinem anderen Ergebnis führen" (S. 56) [ev-13] (“Se as decisões fundamentais de valor do constituinte proíbem o tratamento igual, considerações de praticabilidade não podem levar a outro resultado”). E conclui: "Verfassungsrechtlich gesehen verhalten sich Praktikabilitätsüberlegungen also neutral" (S. 56) [ev-13] (“Do ponto de vista constitucional, as considerações de praticabilidade são, portanto, neutras”). Domínio: a igualdade da Lei Fundamental alemã. Leitura do Atlas: não é princípio que se pondere nem fim que abra exame de proporcionalidade; é uma quarta resposta à pergunta (a) do quadro, que não a tem.
• Herrera Molina (1998): o conflito misto com a capacidade econômica. Para o autor, as normas de simplificação buscam "a) Garantizar la recaudación; b) Reducir la elusión y el fraude; c) Facilitar el control de la Administración; d) Simplificar la actuación del contribuyente" (p. 136) [ev-14]. Nenhuma dessas razões basta sozinha: "El interés recaudatorio no es un fin en sí mismo que pueda entrar en conflicto con la capacidad económica" (p. 136) [ev-14] (trad. do Atlas: “O interesse arrecadatório não é um fim em si mesmo que possa entrar em conflito com a capacidade econômica”), e os princípios de eficácia e eficiência "tienen un carácter predominantemente instrumental, y no justifican por sí solos una restricción del principio de capacidad económica" (p. 136) [ev-14] (“têm caráter predominantemente instrumental e não justificam, sozinhos, uma restrição do princípio da capacidade econômica”). Mas o controle eficaz serve à própria justiça: "la eficacia del control administrativo constituye una condición necesaria (no suficiente) del sistema tributario justo" (p. 136) [ev-14] (“a eficácia do controle administrativo é condição necessária, não suficiente, do sistema tributário justo”); por isso, "Una relativa imprecisión en el cálculo de la capacidad económica está justificada por la necesidad de evitar costes desproporcionados de gestión" (p. 137) [ev-15] (“uma relativa imprecisão no cálculo da capacidade econômica justifica-se pela necessidade de evitar custos de gestão desproporcionais”), e "Es muy posible que sea un mismo aspecto del principio de capacidad económica el que se encuentre a ambos lados de la balanza" (p. 137) [ev-15] (“é muito possível que o mesmo aspecto do princípio da capacidade econômica esteja nos dois pratos da balança”). A medida de simplificação passa por idoneidade, necessidade e ponderação, e só é admissível se, entre outras condições, "Que en la mayoría de los casos la tributación individual se acerque más a la capacidad económica de lo que sucedería de no existir el mecanismo simplificador" (p. 137) [ev-15] (“na maioria dos casos, a tributação individual se aproxime mais da capacidade econômica do que se aproximaria sem o mecanismo simplificador”) e "Que en ningún supuesto previsible por el legislador se produzca una carga fiscal radicalmente distinta a la que correspondería con arreglo a la capacidad económica" (p. 137) [ev-15] (“em nenhuma hipótese previsível pelo legislador se produza carga radicalmente distinta da que corresponderia à capacidade econômica”). E o custo é o fiel: "parece claro que la medida sería inconstitucional si un pequeño incremento en los costes administrativos permitiera la exacta determinación de la capacidad económica" (p. 138) [ev-16] (“parece claro que a medida seria inconstitucional se um pequeno aumento dos custos administrativos permitisse determinar com exatidão a capacidade econômica”). Domínio: direito espanhol, lido à luz do alemão.
• Caliendo: o pensar tipificante e a lei que o esquece. "O pensar tipificante está a serviço da praticabilidade (pratikabilität) na aplicação de leis fiscais" (item 13.2) [ev-17]; e o uso de presunções é "limitado pelos princípios da capacidade contributiva, vedação de confisco, isonomia, justiça fiscal, livre iniciativa, proporcionalidade" (item 13.2) [ev-17]. O problema também corre ao contrário: "Muitas vezes, a lei tributária é criada sem cogitar-se da praticabilidade na fase de execução" (item 13.2) [ev-18], como nas "leis de difícil fiscalização aquelas que impõe o imposto sobre a renda de gorjetas ou leis de tributação de doações no interior da família" (item 13.2) [ev-18]. No texto constitucional, o autor lê a praticabilidade na exceção da noventena criada pela EC 42/2003 para a base de cálculo do IPTU e do IPVA [ev-06]: "Essas novas exceções foram adicionadas com base na praticabilidade da alteração da base de cálculo desses dois impostos" (item 3.2.9.3) [ev-19]; e critica: "Cremos que se trata um precedente perigoso" (item 3.2.9.3) [ev-19]. Leitura do Atlas: o nome princípio aparece, nessa passagem, como o fundamento que outros invocariam para novas flexibilizações; ela não basta para contar o autor na pergunta (a).
• Correia Neto e Meira (2023): eficiência como diretriz. No comentário ao art. 150, § 7.º, os autores partem de que as relações tributárias são jurídicas, com limites e garantias, "Mas a eficiência na arrecadação é também um aspecto importante no desenho e na execução de qualquer política tributária, uma diretriz a ser observada" [ev-20]; registram que "Nesse sentido, emergiu na doutrina o princípio da praticabilidade ou praticidade da tributação" [ev-20]; e põem a substituição tributária nesse esforço de "tornar a arrecadação menos custosa, mais célere e mais simples, inclusive por meio de presunções" [ev-20]. Leitura do Atlas: os autores tratam a eficiência como diretriz e atribuem a qualificação de princípio à doutrina, sem a assumir na passagem lida.
• Divergência: natureza, quem pode padronizar, se a padronização dispensa a prova em contrário e a quem a praticabilidade serve, em três camadas, no qd:praticabilidade.
• Jurisprudência. Não há ficha jurisprudencial (fj:) nem relatório de precedente (rj:) sobre o tema. O RE 593.849 (Tema 201), cuja ementa nomeia a praticidade tributária, está lido em pm:5-12 (ft:stf-re-593849). Levantada, a fichar, sem tese atribuída: STF, ADI 4.697, Tribunal Pleno, rel. Min. Edson Fachin, julgada em 06/10/2016, cuja ementa, como Correia Neto e Meira a transcrevem, fala em "chave analítica formada pelas categorias da praticabilidade e da parafiscalidade" [ev-21]; Schoueri a relata no qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição e CTN: sem o nome; técnicas admitidas com contrapeso escrito [ev-01, ev-02, ev-03, ev-05, ev-07].
• Doutrina: executabilidade em massa pelo caso médio, com custo de gestão suportável [ev-12, ev-14, ev-17]; natureza e limites disputados, com uma resposta a mais, a da neutralidade constitucional (Jungnickl) [ev-13]; em direito espanhol, conflito misto com a capacidade econômica, medido por idoneidade, necessidade e ponderação (Herrera Molina) [ev-15].
• IBS e CBS (LC 214): técnicas de execução em massa sem o nome no texto (leitura do Atlas) [ev-08, ev-09, ev-10].
• Homônimo: tipificação × tipicidade [ev-17].
• Sentido adotado no C15: o doutrinário, sem escolha sobre a natureza nem sobre os limites, que ficam no quadro.

Relação com a reforma

• Simplicidade: a EC 132 escreveu que "O Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente" [ev-11]. É a vizinha constitucional mais próxima; nas passagens lidas, nenhuma obra liga as duas (qd:praticabilidade; qd:principios-da-ec-132; pm:5-9).
• Regime único opcional: o regime único de arrecadação "será opcional para o contribuinte" [ev-03]; leitura do Atlas, a mesma do quadro: o texto ecoa a exigência de opção que Regina Helena Costa e Sacha Calmon fazem às técnicas de simplificação (qd:praticabilidade, pergunta c).
• Apuração assistida: o Comitê Gestor do IBS e a RFB "poderão, respectivamente, apresentar ao sujeito passivo apuração assistida do saldo do IBS e da CBS do período de apuração" [ev-08]; apresentada, a apuração pelo contribuinte "somente poderá ser realizada mediante ajustes na apuração assistida" [ev-09].
• Split payment: "O procedimento simplificado do split payment será opcional" [ev-10], na redação da LC 227.
• Leitura do Atlas: a administração que calcula e o contribuinte que ajusta, e o procedimento simplificado à escolha do contribuinte, são técnicas de execução em massa do tipo que a doutrina chama de praticabilidade; o texto não usa o nome, e nenhuma obra lida as examina sob ele. A substituição tributária do ICMS, técnica clássica do tema, acaba com o imposto (mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno).

Ligações

• Instituto: fi:principios-e-limitacoes-ao-poder-de-tributar (seção Estrutura lógica, linha Postulados).
• Quadros: qd:praticabilidade · qd:proporcionalidade-e-razoabilidade · qd:principios-da-ec-132 · qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria.
• Proêmio: pm:5-12 · pm:5-9.
• Dispositivos: fd:constituicao-1988/art-150/par-7 · fd:constituicao-1988/art-145/par-1 · fd:constituicao-1988/art-145/par-3 · fd:constituicao-1988/art-150 (fd:constituicao-1988/art-150#par-1) · un:constituicao-1988/art-146 (§ 1.º, I) · fd:ctn-lei-5172-1966/art-148 · fd:lcp-214-2025/art-46 · fd:lcp-214-2025/art-33.
• Jurisprudência: ft:stf-re-593849 (Tema 201, em pm:5-12).
• Marco: mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno.
• Verbetes próximos: vb:presuncao-legal · vb:simplicidade-tributaria · vb:proporcionalidade · vb:capacidade-contributiva · vb:apuracao-assistida · vb:split-payment · vb:tipicidade-tributaria.
• Doutrina (fichários): fo:E45-JUNGNICKL-GRENZEN-BESTEUERUNG · fo:E44-HERRERA-MOLINA-CAPACIDAD-1998 · fo:B-CALIENDO-CURSO-2ED · fo:B-CANOTILHO-COMENTARIOS-3ED.