Proporcionalidade

Explicação curta

Proporcionalidade é a exigência de medida entre o meio que o poder público escolhe e o fim que ele persegue; autores como Paulsen e Machado Segundo a desdobram em adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito [ev-15, ev-17]. A Constituição não a nomeia [ev-07]. O CTN, desde a LC 236/2026, diz que as penalidades deverão "guardar relação de proporcionalidade com a infração praticada pelo sujeito passivo" [ev-01].

Que espécie de norma ela é, como se relaciona com a razoabilidade, de onde vem e se alcança o tributo que só arrecada são as quatro perguntas do qd:proporcionalidade-e-razoabilidade. O verbete dá o conceito e remete.

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. O Estado não pode usar, para chegar a um fim, um meio que não serve a ele, um meio mais pesado do que outro que serviria igualmente, ou um meio cujo custo supera o ganho. Paulsen resume os dois últimos exames assim: "A necessidade é a imprescindibilidade da medida para que o fim seja alcançado, forte na ausência de outros meios menos restritivos" (item 78) [ev-15]; e "A proporcionalidade, em sentido estrito, é o juízo de que o bem que se está promovendo seja maior do que o mal que se está causando" (item 78) [ev-15]. Nas sanções, Machado Segundo escreve que a proporcionalidade "preconiza, no caso, que a sanção seja, ao mesmo tempo, adequada, necessária e não excessiva para punir o ilícito" (item 9.1.3) [ev-17].

Na lei tributária, a palavra aparece nomeada em três lugares, sempre sem definição: nas penalidades (CTN, art. 113-A) [ev-01]; entre os princípios dos programas de conformidade, "proporcionalidade e imparcialidade" (CTN, art. 194, § 3.º, VII) [ev-02]; e entre os princípios do relacionamento cooperativo do Confia, "a proporcionalidade e a imparcialidade" (LC 225, art. 20, VII) [ev-04].

Exemplo hipotético. Pressupostos: a lei de um ente comina multa de 200% do crédito a quem entrega com atraso uma declaração; o atraso afetou a fiscalização de um crédito de R$ 10.000,00; o sujeito passivo não agiu com fraude, sonegação ou conluio e não é reincidente; o atraso é posterior a 4.9.2026, quando a LC 236 entrou em vigor (mt:2026-09-04-lc-236-processo-administrativo-fiscal-no-ctn). O § 1.º do art. 113-A diz que a multa, "exceto as multas isoladas desvinculadas de valor de crédito ou tributo" [ev-08], não poderá exceder percentuais "calculados sobre o valor do próprio tributo lançado ou do crédito cuja fiscalização tiver sido afetada pela desconformidade ou pelo atraso na prestação das informações pelo sujeito passivo" [ev-08]: "75% (setenta e cinco por cento)" [ev-09] como regra; 100% "nos casos em que se verifique a prática dolosa de fraude, sonegação ou conluio pelo sujeito passivo" [ev-19]; 150% "nos casos em que se verifique a reincidência do sujeito passivo" [ev-20]. Leitura do Atlas: pelos pressupostos, o teto é de 75%, isto é, R$ 7.500,00, e a multa de R$ 20.000,00 o excede. Abaixo do teto, o caput continua a pedir que a multa guarde relação de proporcionalidade com a infração [ev-01]; o texto não diz se o teto esgota essa relação nem como medi-la no caso. Se a multa fosse isolada e desvinculada de valor de crédito, ficaria fora dos tetos [ev-08] e só o caput a mediria. Os limites das multas, com os autores, estão no qd:natureza-e-limites-das-multas.

Conceitos próximos.

• vb:razoabilidade — nomeada à parte no mesmo caput do art. 113-A [ev-01] e no CPC [ev-06]; se é a mesma exigência, parte dela ou outra é a pergunta (b) do quadro.
• vb:vedacao-de-confisco — para parte dos autores do quadro, o confisco é o veículo da proibição de excesso sobre o tributo (posição D2).
• vb:praticabilidade — para Ávila, fim externo à norma, que abre o exame de proporcionalidade (qd:praticabilidade).
• vb:multa-punitiva — a penalidade a que o art. 113-A se dirige [ev-01].
• Homônimos: a proporção aritmética da LC 214, pela qual "A proporcionalidade a que se refere o caput deste artigo será obtida pela aplicação do percentual de 0,033%" [ev-10], e da repartição do ICMS sobre combustíveis, "mantendo-se a mesma proporcionalidade que ocorre nas operações com as demais mercadorias" [ev-11]; e a alíquota proporcional, oposta à progressiva (vb:progressividade).

Fundamentos normativos e doutrinários

• CTN, art. 113-A (LC 236/2026): as penalidades cominadas em razão do descumprimento de obrigações principais e acessórias "deverão observar o princípio da razoabilidade e guardar relação de proporcionalidade com a infração praticada pelo sujeito passivo" [ev-01]; o § 1.º fixa os tetos, com a exceção das multas isoladas desvinculadas de valor de crédito ou tributo [ev-08, ev-09, ev-19, ev-20]. O artigo fica no C21, na fd:ctn-lei-5172-1966/art-113-A.
• CTN, art. 194, § 3.º (LC 236/2026): a administração tributária estabelecerá programas de conformidade e outras medidas de prevenção de conflitos "com base nos seguintes princípios" [ev-03], entre eles "proporcionalidade e imparcialidade" [ev-02].
• LC 225/2026, art. 20, VII: o relacionamento cooperativo do Confia terá como princípio "a proporcionalidade e a imparcialidade" [ev-04]; a instituição do Confia entra em vigor "90 (noventa) dias após a data de sua publicação" [ev-05].
• CPC, art. 8.º: ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz observará "a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência" [ev-06].
• Constituição: nenhuma unidade capturada nomeia a exigência; as duas ocorrências da palavra têm outro sentido [ev-07, ev-11]. Os textos em que os autores a ancoram (Estado Democrático de Direito, devido processo legal, vedação de confisco) estão no quadro, em Textos em jogo.
• Doutrinários (o que cada autor entende; pioneiros primeiro). A origem no direito de polícia (Canotilho), a natureza de postulado em Ávila e a ADI 551 estão em pm:5-12; Schmitt, Jungnickl, Friauf, Herrera Molina, Canotilho, Seiler, Waldhoff, Bandeira de Mello, Barroso, Ávila, Virgílio Afonso da Silva, Gilmar Ferreira Mendes, Sarlet, Heleno Torres, Yamashita, Schoueri e Caliendo estão no qd:proporcionalidade-e-razoabilidade, autor por autor. O verbete acrescenta:
• Montesquieu (1748): a justa proporção das penas. O capítulo tem por título "De la juste proportion des peines avec le crime" e abre com a razão: "Il est essentiel que les peines aient de l'harmonie entre elles, parce qu'il est essentiel que l'on évite plutôt un grand crime qu'un moindre; ce qui attaque plus la société que ce qui la choque moins" (EL VI, XVI) [ev-12] (trad. do Atlas: “É essencial que as penas guardem harmonia entre si, porque é essencial que se evite antes o grande crime que o menor, o que ataca mais a sociedade do que o que a fere menos”). O exemplo é o da pena igual para crimes desiguais: "C'est un grand mal parmi nous de faire subir la même peine à celui qui vole sur un grand chemin et à celui qui vole et assassine" (EL VI, XVI) [ev-13] (trad. do Atlas: “É um grande mal, entre nós, fazer sofrer a mesma pena quem rouba numa estrada e quem rouba e assassina”). Leitura do Atlas: Montesquieu fala das penas criminais e não do tributo; a relação que o art. 113-A manda a penalidade tributária guardar com a infração [ev-01] é a mesma ideia de graduação, aplicada a outro ramo. A ligação é de leitura, não de fonte.
• Droege (2016): um corretivo fraco diante da necessidade fiscal. O período abre com uma declaração de incontrovérsia, "Unbestritten ist aber auch das Korrektiv der" (S. 70) [ev-21], e termina na página seguinte: "Verhältnismäßigkeit gegenüber dem Fiskalhunger des Staates, seinem potentiell unbeschränkten Bedarf zur Finanzierung seiner Aufgaben, relativ wirkungslos … vermag allenfalls im Rahmen der Angemessenheit die Wertungen des Steuergesetzgebers in Frage zu stellen" (S. 71) [ev-14] (trad. do Atlas do período inteiro: “Incontroverso, porém, é também que o corretivo da proporcionalidade diante da fome fiscal do Estado, da sua necessidade potencialmente ilimitada de financiar as suas tarefas, é relativamente ineficaz e pode, quando muito, no plano da justa medida, questionar as valorações do legislador tributário”). A razão está na nota: "Die Gründe hierfür liegen vor allem darin, dass die Steuer vom Finanzierungszweck regelmäßig abstrahiert" (S. 71, nota 219) [ev-14] (trad. do Atlas: “As razões estão sobretudo em que o tributo, em regra, se abstrai do fim de financiamento”). Leitura do Atlas: pela pergunta (d) do quadro, a passagem fica ao lado da de Seiler, que só aproveita a justa medida; a declaração de incontrovérsia vale para a literatura alemã e não altera as contagens do quadro.
• Paulsen: norma de colisão e instrumento para conflitos. O autor chama a razoabilidade e a proporcionalidade de normas de colisão, "normas que, por si sós, não implicam propriamente um fim a ser promovido (daí não ser tecnicamente correto denominá-las de princípios), mas que permitem a aplicação de outras normas" (item 78) [ev-15]; e as liga ao devido processo: "Destacam-se a razoabilidade e a proporcionalidade, ambas decorrentes do princípio do devido processo legal em sua dimensão material" (item 78) [ev-15]. Sobre a proporcionalidade: "A proporcionalidade constitui instrumento para a solução de conflitos entre normas" (item 78) [ev-15]. O caso tributário que ele dá é o das certidões negativas no precatório: "Desproporcional e, portanto, inconstitucional é o art. 19 da Lei n. 11.033/04, que exige a apresentação de certidões negativas como requisito para a expedição de alvará do valor depositado em cumprimento de precatório" (item 78) [ev-16], por inadequado, desnecessário e desproporcional em sentido estrito [ev-16]. Leitura do Atlas: a recusa do nome de princípio é resposta à pergunta (a) do quadro, que não conta esta obra; fica registrada aqui, sem refazer a contagem.
• Machado Segundo: a medida da sanção. O autor quer "demonstrar sua aplicabilidade à definição de ilícitos tributários e à graduação das penalidades correspondentes" (item 9.2.1) [ev-18], e não escolhe o nome: fala no que "só se obtém por meio do princípio, ou postulado" (item 9.2.1) [ev-18] da proporcionalidade. Aplica-a à dupla punição, administrativa e penal, do mesmo ilícito: "A vedação pode decorrer, implicitamente, por exemplo, do princípio da proporcionalidade" (item 9.1.3) [ev-17]; e, na mesma página, "Se existem duas sanções para um mesmo ilícito, aplicadas independentemente uma da outra, de duas uma: ou cada uma delas, sozinha, é inadequada, ou as duas são excessivas" (item 9.1.3) [ev-17]. Em nota, declara o uso da doutrina: "Humberto Ávila prefere o termo “postulado” para designar o que a maior parte da doutrina nomina como “princípio” da proporcionalidade" (nota 19) [ev-22]. Leitura do Atlas: é uma segunda declaração, com página, a favor do rótulo do nome na pergunta (a) do quadro, que a tem pela palavra de Virgílio Afonso da Silva; a estrutura continua disputada.
• Divergência: espécie normativa, relação com a razoabilidade, fundamento e alcance sobre o tributo de finalidade fiscal, os deveres instrumentais e as sanções, em três camadas, no qd:proporcionalidade-e-razoabilidade. Jurisprudência: não há ficha jurisprudencial (fj:) nem relatório de precedente (rj:) sobre o tema; a ADI 551 está em pm:5-12, e os julgados levantados, sem tese atribuída, no quadro.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Penalidades tributárias (CTN, art. 113-A, desde 4.9.2026): relação que a penalidade deve guardar com a infração, ao lado do princípio da razoabilidade, com tetos percentuais para as multas vinculadas a crédito ou tributo [ev-01, ev-08]. É o sentido do C21.
• Programas de conformidade (CTN, art. 194, § 3.º, VII) e Confia (LC 225, art. 20, VII): princípio nomeado, sem definição, em par com a imparcialidade [ev-02, ev-04]; no Confia, com vigência diferida em 90 dias [ev-05].
• Processo civil (CPC, art. 8.º): critério do juiz ao aplicar o ordenamento [ev-06].
• Doutrina: exigência de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito [ev-15, ev-17]; nas penas, graduação pela gravidade (Montesquieu) [ev-12]; no tributo que só financia, alcance reduzido à justa medida (Droege) [ev-14].
• Homônimos: proporção aritmética [ev-10, ev-11].
• Sentido adotado no C15: o doutrinário, a exigência de medida entre meio e fim, sem escolha sobre a espécie, a relação com a razoabilidade, o fundamento ou o alcance, que ficam no quadro.

Relação com a reforma

• O que a reforma não fez: a EC 132 e a LC 227 não nomeiam a proporcionalidade, e a LC 214 só usa a palavra em sentido aritmético [ev-07, ev-10].
• O que mudou em 2026, fora das leis da reforma: a LC 225 pôs a proporcionalidade entre os princípios do Confia [ev-04], e a LC 236 a escreveu no CTN, nas penalidades e nos programas de conformidade [ev-01, ev-02] (mt:2026-01-09-lc-225-direitos-do-contribuinte; mt:2026-09-04-lc-236-processo-administrativo-fiscal-no-ctn).
• Leitura do Atlas: o caput do art. 113-A fala das "penalidades cominadas pela legislação em razão do descumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias" [ev-01], sem distinguir tributos; como ele se combina com as penalidades próprias do IBS e da CBS é matéria do C21, a levantar.

Ligações

• Instituto: fi:principios-e-limitacoes-ao-poder-de-tributar (seção Estrutura lógica, linha Postulados).
• Quadros: qd:proporcionalidade-e-razoabilidade · qd:natureza-e-limites-das-multas · qd:praticabilidade.
• Proêmio: pm:5-12 · pm:5-1.
• Dispositivos: un:ctn-lei-5172-1966/art-113-A (ficha fd:ctn-lei-5172-1966/art-113-A, aberta no C21 em 27/09/2026) · fd:ctn-lei-5172-1966/art-194 (fd:ctn-lei-5172-1966/art-194#par-3-inc-VII) · un:lcp-225-2026/art-20 · un:lei-13105-2015/art-8.
• Marcos: mt:2026-09-04-lc-236-processo-administrativo-fiscal-no-ctn · mt:2026-01-09-lc-225-direitos-do-contribuinte.
• Verbetes próximos: vb:razoabilidade · vb:vedacao-de-confisco · vb:praticabilidade · vb:multa-punitiva · vb:progressividade.
• Doutrina (fichários): fo:E100-MONTESQUIEU-ESPRIT-DES-LOIS-1748 · fo:E52-DROEGE-EIGENHEITEN-STEUERRECHTSWISSENSCHAFT · fo:B10 · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-MANUAL-9ED.