Progressividade

Explicação curta

Progressividade é a técnica em que a alíquota cresce com a base, de modo que o ônus relativo aumenta com a riqueza tributada. Na Constituição, é critério expresso do imposto de renda, que "será informado pelos critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei" [ev-01], e está prevista também para o ITR, o IPTU e, desde a EC 132, o ITCMD [ev-02, ev-03, ev-05, ev-06].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Um tributo é proporcional quando a alíquota é a mesma qualquer que seja a base, regressivo quando pesa relativamente mais sobre quem tem menos e progressivo quando pesa relativamente mais sobre quem tem mais. Na definição de Amaro, os tributos se denominam regressivos "quando sua onerosidade relativa cresce na razão inversa do crescimento da renda do contribuinte. E progressivos se a onerosidade relativa aumenta na razão direta do crescimento da renda" [ev-13]. O meio é a alíquota: "Já a progressividade faz com que a alíquota para as fatias mais altas de riqueza seja maior" [ev-15].

Exemplo (hipotético). Pressupostos: um imposto sobre a renda com duas faixas, alíquota de 10 % sobre os primeiros 100 e de 20 % sobre o que passar de 100. Quem ganha 100 paga 10 (10 % da renda); quem ganha 200 paga 10 + 20 = 30 (15 % da renda). Com alíquota proporcional de 10 %, o segundo pagaria 20 (os mesmos 10 %). Na progressão, a alíquota maior recai só sobre a fatia acima de 100, e a relação entre imposto e renda sobe com a renda.

Conceitos próximos.

• vb:capacidade-contributiva: a diretriz de graduar os impostos "segundo a capacidade econômica do contribuinte" [ev-07], de que a progressividade é uma das técnicas.
• vb:atenuacao-da-regressividade: a diretriz da EC 132 de que as alterações da legislação "buscarão atenuar efeitos regressivos" [ev-08].
• vb:isonomia-tributaria: no imposto de renda, a progressividade entra na aplicação da igualdade.
• vb:vedacao-de-confisco: o limite superior da carga, que a doutrina liga à progressão (qd:vedacao-de-confisco, pergunta c).

Fundamentos normativos e doutrinários

• Imposto de renda (art. 153, § 2.º, I): a progressividade como critério, "na forma da lei" [ev-01].
• ITR (art. 153, § 4.º, I): "será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas" [ev-02].
• IPTU: "Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II" [ev-04], o imposto poderá "ser progressivo em razão do valor do imóvel" [ev-03]; na política urbana, o proprietário que não der ao solo o adequado aproveitamento fica sujeito, sucessivamente, a parcelamento ou edificação compulsórios e a "imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo" [ev-05].
• ITCMD (art. 155, § 1.º, VI, EC 132): "será progressivo em razão do valor do quinhão, do legado ou da doação" [ev-06].
• Graduação dos impostos (art. 145, § 1.º): "serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte" [ev-07], sempre que possível; o texto não diz que graduar é progredir.
• Doutrinários: a lei prussiana de 1891 e Amaro, na seção "Sentidos doutrinários"; a relação com a capacidade contributiva, em qd:capacidade-contributiva.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Progressividade em razão do valor da base: imposto de renda, IPTU (valor do imóvel) e ITCMD (valor do quinhão, do legado ou da doação) [ev-01, ev-03, ev-06].
• Progressividade com fim declarado no texto: o ITR, para desestimular a propriedade improdutiva [ev-02], e o IPTU no tempo, para forçar o aproveitamento do solo urbano [ev-05]. Leitura do Atlas: nos dois casos o próprio texto diz o fim; a qualificação fiscal ou extrafiscal é da doutrina (qd:capacidade-contributiva, pergunta c).
• IBS e CBS: sem progressão de alíquota; a alíquota do IBS de cada ente "será a mesma para todas as operações com bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou com serviços, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Constituição" [ev-09].
• Sentido adotado no C15: a alíquota crescente com a base nos impostos em que a Constituição a prevê [ev-01, ev-02, ev-03, ev-05, ev-06].

Sentidos doutrinários

A pergunta da doutrina, se a capacidade contributiva exige, permite ou veda a progressividade, e se os impostos reais podem ser progressivos sem autorização expressa, está no qd:capacidade-contributiva (pergunta c), com Smith, Seligman, Ricca Salerno, Leroy-Beaulieu e Jèze entre os pioneiros; a progressão diante do confisco, no qd:vedacao-de-confisco (pergunta c). A passagem da proporção à progressão nos clássicos (Seligman, d'Eichthal, Stourm) e a leitura de Baleeiro, para quem "graduados" são os progressivos, estão em pm:5-4; Montesquieu e as classes de Atenas, em pm:1-2. Aqui ficam um modelo de lei e uma definição.

Um modelo de lei: a tarifa prussiana de 1891. A lei do imposto de renda da Prússia de 24 de junho de 1891 fixou o tributo numa tabela: "Die Einkommensteuer beträgt jährlich bei einem Einkommen" [ev-11] (trad. do Atlas: "O imposto de renda é anualmente, para uma renda") de mais de 900 até 1.050 marcos, 6 marcos; de mais de 9.500 até 10.500 marcos, 300 marcos [ev-11]. Acima, "Sie steigt bei höheren Einkommen" [ev-12] (trad. do Atlas: "Ele sobe, para rendas mais altas") por degraus, e "Bei Einkommen von mehr als 100 000 Mark bis einschließlich 105 000 Mark beträgt die Steuer 4000 Mark und steigt bei höheren Einkommen in Stufen von 5000 Mark um je 200 Mark" (§ 17) [ev-12] (trad. do Atlas: "Para rendas de mais de 100.000 marcos até 105.000 marcos inclusive, o imposto é de 4.000 marcos e sobe, para rendas mais altas, em degraus de 5.000 marcos, 200 marcos em cada um"). Leitura do Atlas, pela aritmética da tabela: a relação entre o imposto e a renda sobe de menos de 1 % na primeira faixa para cerca de 3 % perto dos 10.000 marcos e 4 % perto dos 100.000; daí em diante, 200 marcos a cada 5.000 mantêm os 4 %. É progressão por faixas com teto, e não progressão sem limite, a que Leroy-Beaulieu objetava que não se sabe onde deter (qd:capacidade-contributiva).

Definição e lugar do conceito (Amaro). Amaro dá a definição usada neste verbete [ev-13] e situa a técnica diante da capacidade contributiva: a progressividade não é decorrência necessária dela, mas "um refinamento desse postulado" [ev-14], porque faz maior a alíquota das fatias mais altas de riqueza, enquanto a proporcionalidade só faz as riquezas maiores gerarem impostos proporcionalmente maiores [ev-15]. E, sobre o consumo: "No campo dos impostos indiretos, que se caracterizam por sua regressividade, esta pode ser atenuada pela aplicação da seletividade em função da essencialidade dos bens" [ev-15]. Leitura do Atlas: é uma resposta à pergunta c-1 do quadro, no sentido de que a progressividade é permitida e não exigida; o quadro não a registra.

Relação com a reforma

• Acrescenta-se: a progressividade do ITCMD em razão do valor do quinhão, do legado ou da doação (EC 132) [ev-06].
• Nos novos tributos sobre o consumo: não há alíquota progressiva; a alíquota do IBS de cada ente é uma só para bens e serviços, ressalvadas as hipóteses constitucionais [ev-09]. A EC 132 volta-se aos efeitos regressivos por outras vias: a diretriz do art. 145, § 4.º [ev-08] e a devolução do IBS a pessoas físicas, "com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda" [ev-10]. O tema é de vb:atenuacao-da-regressividade e do qd:principios-da-ec-132.

Ligações

• Fichas: fd:constituicao-1988/art-153; fd:constituicao-1988/art-155; fd:constituicao-1988/art-145/par-1; fd:constituicao-1988/art-145/par-4; fd:constituicao-1988/art-156-A/par-1.
• Proêmio: pm:5-4 · pm:1-2.
• Divergências: qd:capacidade-contributiva · qd:vedacao-de-confisco.
• Verbetes próximos: vb:capacidade-contributiva · vb:atenuacao-da-regressividade · vb:isonomia-tributaria · vb:vedacao-de-confisco.
• Doutrina (fichários): fo:E24-PREUSSEN-EINKOMMENSTEUER-1891 · fo:B-AMARO-DTB-23ED.