Atenuação da regressividade

Explicação curta

Desde a EC 132, a Constituição manda que "As alterações na legislação tributária buscarão atenuar efeitos regressivos" [ev-01]. É diretriz para o legislador de cada mudança, não regra sobre a legislação já existente; o instrumento mais visível da reforma é a devolução do IBS e da CBS a pessoas físicas de famílias de baixa renda [ev-02, ev-03, ev-04].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Um tributo tem efeito regressivo quando pesa relativamente mais sobre quem tem menos renda. O § 4.º do art. 145 não define o efeito nem diz o que acontece com a alteração que não o atenua [ev-01]; o verbo está no futuro ("buscarão") e o objeto são as alterações [ev-01]. Nas capturas do Atlas, o radical "regressiv", nesse sentido, só aparece no § 4.º [ev-11]. A Constituição liga à mesma preocupação a devolução do IBS a pessoas físicas, "com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda" [ev-02], e a da CBS, "a pessoas físicas, inclusive em relação a limites e beneficiários" [ev-03]; nenhum desses textos cita o § 4.º [ev-11].

Exemplo hipotético. Pressupostos: uma pessoa física integrante de família de baixa renda, nos termos da LC 214, com a devolução já implementada, paga contas domiciliares de energia elétrica e de água a fornecedores do regime regular. Leitura do Atlas: a LC 214 manda devolver "100% (cem por cento) para a CBS e 20% (vinte por cento) para o IBS" [ev-05] nessas operações, e 20% dos dois tributos "nos demais casos" [ev-06]. A devolução reduz o peso relativo do tributo sobre essa família, sem mudar a alíquota para os demais consumidores; é atenuação do efeito, não troca da base (o consumo continua tributado).

Conceitos próximos.

• vb:progressividade — o oposto da regressividade na definição de Amaro (abaixo); a reforma atenua a regressividade do consumo sem torná-lo progressivo.
• vb:capacidade-contributiva — a seletividade como técnica da capacidade contributiva nos impostos indiretos (Amaro).
• vb:justica-tributaria — o princípio do § 3.º, que a doutrina lê com o § 4.º.

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 145, § 4.º: a diretriz [ev-01].
• Devolução: IBS [ev-02]; CBS [ev-03]; "Serão devolvidos, nos termos e limites previstos neste Capítulo, para pessoas físicas que forem integrantes de famílias de baixa renda" [ev-04] a CBS, pela União, e o IBS, pelos Estados, DF e Municípios [ev-04]; percentuais mínimos no art. 118 [ev-05, ev-06].
• Avaliação: a União e o Comitê Gestor avaliarão a cada cinco anos, entre outras políticas, "da devolução personalizada do IBS e da CBS" [ev-07], avaliação que "deverá considerar o impacto sobre as desigualdades de renda" [ev-08]; a cesta básica deve "privilegiar alimentos consumidos majoritariamente pelas famílias de baixa renda" [ev-09]; a primeira avaliação usa os "dados disponíveis no ano-calendário de 2030" [ev-10].
• Doutrinários (o que cada autor entende; pioneiros primeiro). O diagnóstico de Baleeiro (tributos reais e indiretos com tendência regressiva) e a proposta de Machado estão em pm:5-9; a teoria compensatória relatada por Seligman, Rocha e Scaff e Tupiassu, em qd:principios-da-ec-132. O verbete acrescenta:
• Smith (1776): a premissa do imposto sobre o consumo. O imposto sobre o consumo nasceu de uma suposição: "The state not knowing how to tax, directly and proportionably, the revenue of its subjects, endeavours to tax it indirectly by taxing their expense, which, it is supposed, will, in most cases, be nearly in proportion to their revenue" (WN V.ii, art. IV) [ev-19] (trad. do Atlas: “O Estado, não sabendo tributar direta e proporcionalmente a renda dos seus súditos, procura tributá-la indiretamente, tributando a sua despesa, a qual, supõe-se, será na maioria dos casos quase proporcional à renda”). Leitura do Atlas: Smith é pioneiro da premissa, não do diagnóstico (no mesmo lugar, sustenta que o tributo sobre os bens necessários acaba repercutindo nos salários); o § 4.º parte de que essa suposição falha para quem gasta toda a renda [ev-01].
• Amaro: o que é regressivo e como se atenua. Tributos regressivos são aqueles "quando sua onerosidade relativa cresce na razão inversa do crescimento da renda do contribuinte" (cap. II, item 5) [ev-12]; no exemplo do autor, "quanto menor a renda, maior é o ônus relativo" [ev-13], e os impostos fixos e os variáveis, como o IPI e o ICMS, são em regra regressivos [ev-13]. "No campo dos impostos indiretos, que se caracterizam por sua regressividade, esta pode ser atenuada pela aplicação da seletividade em função da essencialidade dos bens" (cap. IV, item 7) [ev-14], e "A seletividade apresenta-se aí como uma técnica de implementação da justiça fiscal" [ev-14].
• Maurício Barros (2024): o princípio da não regressividade. O princípio da justiça "é reforçado pelo parágrafo 4º do mesmo dispositivo" [ev-15], que "edifica uma espécie de" [ev-15] princípio da não regressividade, expressão que o autor toma de Greco e Rocha. "Embora de cunho programático, esse dispositivo densifica o princípio da justiça tributária" (p. 217) [ev-15], e "deverá ser aplicado a todos os tributos que, direta ou indiretamente, influenciem na formação de preços ao consumidor final" [ev-15]. Sobre a devolução, vê nela "uma clara tentativa de mitigar os perversos efeitos regressivos da tributação indireta brasileira" (p. 218) [ev-16], ao comentar o projeto de lei complementar.
• Boso e Resende (2025): promissora e incerta. Inspirada no programa gaúcho Devolve ICMS, a LC 214 "trouxe ao seu texto poderoso instrumento para reduzir a regressividade do imposto, tornando-o socialmente mais justo em relação aos contribuintes de menor poder aquisitivo" (Revista da PGFN, p. 150) [ev-17]; mas "apesar de promissor, o instrumento nasce como incógnita, haja vista a grande quantidade de tratamentos favorecidos pela reforma tributária" (p. 151) [ev-18] e do número de empresas no Simples Nacional [ev-18].
• Divergência: a pergunta (d) de qd:principios-da-ec-132 registra que nenhuma obra lida diz como se afere a atenuação em cada alteração da lei; Barros, Boso e Resende tampouco o dizem nas passagens lidas [ev-15, ev-18] (apontado ao Diretor, sem recontagem). Jurisprudência: nenhuma fj:.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição, § 4.º (todo o sistema, desde 21.12.2023): diretriz dirigida às alterações futuras [ev-01].
• IBS e CBS: devolução a pessoas físicas de baixa renda, com percentuais mínimos [ev-02, ev-03, ev-04, ev-05, ev-06]; avaliação quinquenal pelo impacto nas desigualdades de renda [ev-07, ev-08, ev-10].
• Doutrina: definição do tributo regressivo [ev-12, ev-13]; seletividade como atenuação [ev-14]; não regressividade programática que densifica a justiça tributária [ev-15]; devolução incerta diante dos regimes favorecidos [ev-18].
• Sentido adotado no C15: o do § 4.º: diretriz para as alterações da legislação, sem definição positiva do efeito regressivo [ev-01].

Relação com a reforma

• Novo: a diretriz [ev-01] e a devolução do IBS e da CBS a pessoas físicas [ev-02, ev-03, ev-04], com avaliação periódica [ev-07, ev-08].
• Tempo: a primeira avaliação quinquenal usa os dados de 2030 [ev-10]; a CBS é cobrada a partir de 2027 (mt:2027-01-01-cbs-e-is-cobrados-pis-cofins-extintos).
• Leitura do Atlas: a reforma manteve a tributação do consumo e escolheu atenuar o efeito regressivo também pela devolução e pela avaliação [ev-04, ev-07], e não só pela seletividade que Amaro descreve para o IPI e o ICMS [ev-14]; se a devolução atenua de fato o efeito depende do seu tamanho, que Boso e Resende põem em dúvida [ev-18].

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-145/par-4 (fd:constituicao-1988/art-145/par-4#par-4).
• Devolução: fd:constituicao-1988/art-156-A (fd:constituicao-1988/art-156-A#par-5-inc-VIII); fd:constituicao-1988/art-195 (fd:constituicao-1988/art-195#par-18); un:lcp-214-2025/art-112 · un:lcp-214-2025/art-118 · un:lcp-214-2025/art-475.
• Proêmio: pm:5-9 · pm:5-4.
• Quadro: qd:principios-da-ec-132.
• Marco: mt:2027-01-01-cbs-e-is-cobrados-pis-cofins-extintos.
• Verbetes próximos: vb:progressividade · vb:capacidade-contributiva · vb:justica-tributaria.
• Doutrina: fo:E97-SMITH-WEALTH-OF-NATIONS-1776 · fo:B-AMARO-DTB-23ED · fo:B-FGV-NOSSA-REFORMA-2024; Revista da PGFN, ed. 14 (Doctus).