Capacidade contributiva

Explicação curta

Capacidade contributiva é a aptidão econômica do contribuinte para suportar o tributo. A Constituição a toma como medida dos impostos: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte" [ev-01].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. O nome designa duas coisas, e o Atlas diz qual usa: a grandeza, isto é, quanto cada um pode contribuir, e o princípio que manda graduar os impostos por ela. O § 1.º do art. 145 enuncia o princípio para "os impostos" [ev-01], a espécie do art. 145, I [ev-02], com duas diretrizes, caráter pessoal e graduação, e uma condição, "Sempre que possível" [ev-01]. O mesmo parágrafo dá à administração a faculdade de identificar, "respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte" [ev-01]. O texto não diz quem decide o que é possível nem por qual critério; a ficha registra a lacuna (fd:constituicao-1988/art-145/par-1).

Exemplo (hipotético). Pressupostos: um imposto sobre a renda cuja lei permita deduzir da base uma quantia por filho menor. Dois contribuintes com a mesma renda bruta, um sem filhos e outro com três, pagam valores diferentes. A dedução leva em conta a situação da pessoa, o "caráter pessoal" [ev-01] que o § 1.º pede; a lei prussiana de 1891 já permitia reduzir a alíquota de quem tinha encargos extraordinários com os filhos, por outro caminho (ver "Sentidos doutrinários").

Conceitos próximos.

• vb:progressividade: técnica de graduar pela alíquota que cresce com a base.
• vb:isonomia-tributaria: a igualdade de que a capacidade é, em regra, a medida na tributação [ev-08].
• vb:vedacao-de-confisco: o limite superior, a vedação de "utilizar tributo com efeito de confisco" [ev-07].
• vb:atenuacao-da-regressividade: a diretriz da EC 132 de que as alterações da legislação "buscarão atenuar efeitos regressivos" [ev-06].

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 145, § 1.º: a diretriz e a faculdade de identificar [ev-01].
• Constituição, art. 145, I: os impostos, a espécie nomeada pelo § 1.º [ev-02].
• EC 132: art. 145, § 4.º [ev-06]; art. 156-A, § 5.º, VIII, pelo qual a lei complementar do IBS dirá "as hipóteses de devolução do imposto a pessoas físicas, inclusive os limites e os beneficiários, com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda" [ev-05].
• Doutrinários: Silva Maia (1841), a lei prussiana de 1891 (edição de Zweigert) e José Afonso da Silva, na seção "Sentidos doutrinários"; o alcance do preceito, em qd:capacidade-contributiva; a origem, em pm:5-4.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição de 1988: diretriz para os impostos [ev-01, ev-02]. O texto de 1946 falava em "tributos"; a comparação está em pm:5-4.
• IBS e CBS: o IBS é imposto ("Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços" [ev-03]); a CBS é contribuição "sobre bens e serviços, nos termos de lei complementar" [ev-04]. Leitura do Atlas, com a fd do § 1.º: pela letra, o § 1.º alcança o IBS e não nomeia a CBS; como a graduação se aplica a um imposto sobre operações é questão aberta na ficha.
• Prússia, 1891 (comparação histórica): a lei do imposto de renda usava a Leistungsfähigkeit como circunstância que permitia reduzir a alíquota (ver abaixo) [ev-10].
• Sentido adotado no C15: a diretriz do art. 145, § 1.º [ev-01], com a grandeza e o princípio distinguidos pelo contexto.

Sentidos doutrinários

O qd:capacidade-contributiva separa cinco perguntas: se algum conteúdo do princípio alcança as taxas; que força tem o "sempre que possível"; se o § 1.º positiva a feição objetiva, a subjetiva ou as duas; se a capacidade exige, permite ou veda a progressividade; e se os tributos sobre o consumo a realizam. Responde com Smith, Seligman, Ricca Salerno, Leroy-Beaulieu, Jèze e Jarach entre os pioneiros, a doutrina brasileira de 1946 e a de 1988. A origem (Smith, 1789, as Constituições de 1824, 1934 e 1946, Seligman, d'Eichthal, Baleeiro, Lobo Torres, Machado) está em pm:5-4. Aqui ficam três testemunhos que as duas unidades não trazem.

No Império: a quota conforme a possibilidade (Silva Maia, 1841). Sobre a contribuição direta que a Constituição de 1824 indicava, a capitação ou lançamento per capita, José Antonio da Silva Maia escreve que ela "deve consistir na quota, que cada contribuinte ha de pagar, conforme a sua possibilidade" [ev-09]. Leitura do Atlas: é a glosa, em 1841, da cláusula da Carta de 1824 que o proêmio cita ("em proporção dos seus haveres" [ev-14], pm:5-4); o vocábulo é outro, possibilidade, e a ideia, a mesma medida pessoal.

Na lei: a Leistungsfähigkeit (Prússia, 1891). A lei prussiana do imposto de renda de 24 de junho de 1891 dispôs: "Bei der Veranlagung ist es gestattet, besondere, die Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen wesentlich beeinträchtigende wirthschaftliche Verhältnisse in der Art zu berücksichtigen, daß bei einem steuerpflichtigen Einkommen von nicht mehr als 9500 Mark eine Ermäßigung der im § 17 vorgeschriebenen Steuersätze um höchstens drei Stufen gewährt wird" (§ 19) [ev-10] (trad. do Atlas: "No lançamento é permitido levar em conta circunstâncias econômicas especiais que prejudiquem essencialmente a capacidade contributiva [Leistungsfähigkeit] dos contribuintes, de modo que, para uma renda tributável não superior a 9.500 marcos, se conceda uma redução das alíquotas prescritas no § 17 em no máximo três degraus"). As circunstâncias eram só encargos extraordinários com o sustento e a educação dos filhos, o dever de sustentar parentes sem meios, doença duradoura, endividamento e infortúnios especiais [ev-11]; e o editor anota que a lei permite, sem obrigar: "eine Verpflichtung zur Berücksichtigung des Steuerpflichtigen ist der Kommission nicht auferlegt" [ev-11] (trad. do Atlas: "não se impõe à comissão uma obrigação de levar em conta a situação do contribuinte"). Leitura do Atlas: a capacidade aparece aqui como grandeza subjetiva que reduz a alíquota, dentro de um limite de renda e à discrição da comissão, e não como diretriz ao legislador.

Personalização e capacidade co-implicadas (José Afonso da Silva). Para o constitucionalista, a cláusula do § 1.º contempla dois princípios que "Quando devidamente observados, visam a realizar o princípio mais elevado da justiça tributária" [ev-12]; mas "nem a Constituição os observou, porque não estruturou sistema que os possibilite efetivamente, porque fundado na tributação indireta" [ev-12]. A graduação "significa que o ônus tributário deve ser distribuído na medida da capacidade econômica dos contribuintes" [ev-13] e implica uma base "capaz de medir a capacidade para suportar o encargo" [ev-13] e "alíquotas que igualem verdadeiramente esses ônus" [ev-13]. Leitura do Atlas: a crítica, escrita antes da EC 132, responde à pergunta d do quadro (consumo) em sentido negativo para o sistema como um todo; o quadro não a registra.

Relação com a reforma

• Permanece: o § 1.º, não alterado pela EC 132 (fd:constituicao-1988/art-145/par-1).
• Acrescenta-se: a diretriz de atenuar efeitos regressivos [ev-06] e a devolução do IBS a pessoas físicas com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda, cujas hipóteses a lei complementar dirá [ev-05]. O proêmio lê a devolução como instrumento para levar ao tributo sobre o consumo a dimensão subjetiva da capacidade (pm:5-4); o qd:capacidade-contributiva registra que nenhuma das obras lidas examina o § 4.º nem a devolução.
• IBS e CBS: o § 1.º alcança o IBS pela letra; a CBS, contribuição, fica fora dela [ev-01, ev-03, ev-04].

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-145/par-1.
• Outras fichas: fd:constituicao-1988/art-145; fd:constituicao-1988/art-145/par-4; fd:constituicao-1988/art-156-A; fd:constituicao-1988/art-195; fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-IV.
• Proêmio: pm:5-4.
• Divergência: qd:capacidade-contributiva.
• Verbetes próximos: vb:progressividade · vb:isonomia-tributaria · vb:vedacao-de-confisco · vb:atenuacao-da-regressividade.
• Doutrina (fichários): fo:E19-COMPENDIO-1841-REOCR · fo:E24-PREUSSEN-EINKOMMENSTEUER-1891 · fo:B-JASILVA-COMENTARIO.
• Fonte histórica: ft:const-1824-planalto (art. 179, XV).