Capacidade contributiva

Enunciado. "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte […]" (art. 145, § 1º) [ev-01].

Origem. A primeira máxima de Adam Smith: "The subjects of every state ought to contribute towards the support of the government, as nearly as possible, in proportion to their respective abilities". Em português: "Os súditos de todo Estado devem contribuir para o sustento do governo, tanto quanto possível, na proporção das suas respectivas capacidades" (trad. do Atlas) (Smith, Wealth of Nations, liv. V, cap. II, parte II) [ev-02]. Na França de 1789, a contribuição se reparte "en raison de leurs facultés", na razão das suas faculdades (art. 13; trad. do Atlas) [ev-03]. No Brasil, a Constituição de 1824: "Ninguem será exempto de contribuir pera as despezas do Estado em proporção dos seus haveres" (art. 179, XV) [ev-04]. A de 1946: "Os tributos terão caráter pessoal, sempre que isso for possível, e serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte" (art. 202) [ev-05]. O texto de 1988 retoma o de 1946, restringido a impostos.

Lobo Torres descreve o percurso: a capacidade contributiva ingressou "com a constituição do nosso Estado Fiscal", "cabendo ao Visconde de Cairu captar os princípios lançados na obra de Adam Smith"; "[h]ibernou longamente", "[r]essurgiu explicitamente na Constituição de 1946" e recebeu "considerações judiciosas" da doutrina liberal, "especialmente através da obra de Aliomar Baleeiro" (Lobo Torres, Curso, p. 93) [ev-06]. Na mesma página, registra que ela desapareceu da letra das Cartas "outorgadas pelo regime autoritário (1967/69)" e reapareceu, "vigorosamente", no art. 145, § 1º, de 1988 [ev-06]. Baleeiro dava ao art. 202 de 1946 uma genealogia longa: a cláusula "brotava de profundas raízes plantadas há 400 anos, pelo menos, no solo repisado das aspirações humanas" (Baleeiro, Limitações, p. 254) [ev-23], e estava "em embrião" no art. 179, XV, da Carta de 1824 [ev-23].

Proporção ou progressão. Seligman, na obra clássica sobre o tema, registra a antiguidade da ideia: "That a man should contribute to the public burdens in proportion to his ability or faculty is a principle which dates back to the middle ages" (Seligman, Progressive Taxation, p. 205) [ev-18] (trad. do Atlas: "Que cada um contribua para os encargos públicos na proporção da sua capacidade ou faculdade (ability or faculty) é um princípio que remonta à Idade Média"). Na Revolução Francesa, com uma só exceção, "the faculty tax was held to mean a proportional, not a progressive tax" (p. 207) [ev-19] (trad. do Atlas: "o imposto segundo as faculdades foi entendido como imposto proporcional, não progressivo"). Leitura do proêmio: as facultés do art. 13 de 1789 [ev-03] mediam uma proporção.

A passagem à progressão dividiu os clássicos. Seligman concluiu que "it seems probable that on the whole less injustice will be done by adopting some form of progression than by following the universal rule of proportion" [ev-20] (trad. do Atlas: "parece provável que, no conjunto, se cometa menos injustiça adotando alguma forma de progressão do que seguindo a regra universal da proporção"), mas admitiu que "the theory of faculty cannot determine any definite rate of progression as the ideally just rate" (p. 293) [ev-20] (trad. do Atlas: "a teoria da faculdade não pode determinar nenhuma taxa definida de progressão como a taxa idealmente justa"). Na Académie des sciences morales et politiques, o debate sobre a solidariedade repôs a questão. O volume publicado em 1903 reúne a exposição de d'Eichthal, da sessão de 20 de dezembro de 1902 [ev-28], a de Brunot, das sessões de 16 e 30 de maio de 1903 [ev-29], e as observações dos membros da Académie, datadas das sessões de 6, 13, 20 e 27 de junho de 1903 [ev-30]. D'Eichthal, na exposição de dezembro de 1902, temia sacrifícios impostos a uma parte dos cidadãos "grâce au budget de l'Etat grossi par l'impôt rapidement progressif" (d'Eichthal, La solidarité sociale, p. 20) [ev-21] (trad. do Atlas: "graças ao orçamento do Estado engrossado pelo imposto rapidamente progressivo"). Nas observações de 1903, Stourm respondeu à ideia de uma dívida social inata com a medida clássica: o montante da contribuição "sera réglé non plus d'après le résultat d'un compte imaginaire, mais proportionnellement aux facultés individuelles" (p. 153) [ev-22] (trad. do Atlas: "será regulado não mais pelo resultado de uma conta imaginária, mas proporcionalmente às faculdades individuais").

No Brasil, Baleeiro recebeu Seligman, "cuja obra clássica esgotou o que se escreveu sobre o assunto a seu tempo" [ev-24], e definiu: "Tributos graduados são os progressivos, ou seja, aqueles cuja alíquota cresce à medida que se eleva a quantidade ou valor da coisa tributada, em contraste com a relação constante dos impostos simplesmente proporcionais" (Baleeiro, Limitações, p. 304) [ev-24]. A Constituição de 1934 já sujeitara "a imposto progressivo as transmissões de bens por herança ou legado" (art. 128) [ev-25]. Leitura do proêmio: o art. 145, § 1º, conserva o verbo de 1946, "graduados" [ev-01]; no vocabulário de Baleeiro, graduar é tornar progressivo; a extensão disso a cada imposto é matéria de jurisprudência, da qual esta seção registra só o RE 562.045.

Questão axiológica. Para Lobo Torres, "[a] capacidade contributiva se subordina à ideia de justiça distributiva. Manda que cada qual pague o imposto de acordo com a sua riqueza, atribuindo conteúdo ao vetusto critério de que a justiça consiste em dar a cada um o que é seu (suum cuique tribuere)" (p. 93) [ev-07]. A capacidade contributiva protege, portanto, a justiça distributiva, e protege contra a tributação indiferente à aptidão econômica: a que alcança quem não pode pagar ou onera igualmente situações desiguais.

Alcance do "sempre que possível". Machado recusa a leitura que entrega ao legislador a decisão sobre quando o princípio vale: "Não é razoável entender que o legislador tem ampla liberdade para resolver quando é e quando não é possível exigir obediência ao princípio da capacidade contributiva, porque tal compreensão anula inteiramente a supremacia constitucional" (Machado, Curso, p. 105) [ev-08]. Para ele, a ressalva recai sobre o caráter pessoal, não sobre a graduação: "a expressão 'sempre que possível' presta-se apenas para reconhecer que em relação a certos impostos é praticamente impossível uma disciplina que lhes atribua caráter pessoal" (p. 105) [ev-09]. Entre esses impostos estão, na mesma página, os "incidentes sobre a produção e a circulação de bens" [ev-10].

Jurisprudência (MIJ parcial). No RE 562.045/RS (Tema 21 da repercussão geral), o Plenário, "por maioria, deu provimento ao recurso extraordinário, vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski (Relator) e Marco Aurélio" (julgamento de 06/02/2013; acórdão publicado no DJe de 27/11/2013; trânsito em julgado em 09/12/2013, segundo os andamentos e a página do tema no portal) [ev-11, ev-15]. A ementa do acórdão (redatora, Min. Cármen Lúcia) registra: "PROGRESSIVIDADE DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS E DOAÇÃO DE BENS E DIREITOS. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 145, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DA IGUALDADE MATERIAL TRIBUTÁRIA. OBSERVÂNCIA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA" [ev-14]. O acórdão não enuncia tese. A página do Tema 21 no portal do STF, salva em 26/09/2026, traz título, descrição, reconhecimento de repercussão geral e trânsito em julgado, e não registra tese fixada [ev-15].

Na reforma. O IBS é "imposto sobre bens e serviços" (art. 156-A) [ev-16], e a CBS incide "sobre bens e serviços" (art. 195, V) [ev-17]. Para os impostos "incidentes sobre a produção e a circulação de bens", Machado considera que não é razoável pretender caráter pessoal [ev-10]. A EC 132 prevê a devolução: a lei complementar dirá "as hipóteses de devolução do imposto a pessoas físicas, inclusive os limites e os beneficiários, com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda" (art. 156-A, § 5º, VIII) [ev-12]. E as alterações na legislação tributária "buscarão atenuar efeitos regressivos" (art. 145, § 4º) [ev-13]. Leitura do proêmio: a devolução é o instrumento com que a reforma leva o valor da capacidade contributiva a um tributo real; sua eficácia depende da lei complementar e é tema de ficha própria.

Consumo e capacidade. Tipke e Lang não negam ao consumo a função de medir capacidade: "A utilização da renda – o consumo em sentido amplo – é um padrão de medida apropriado para a capacidade contributiva tanto quanto a renda em si" (Tipke; Lang, Direito tributário, v. II, p. 255) [ev-26]. A distinção de Baleeiro entre capacidade objetiva e subjetiva ajuda a conciliar essa leitura com a de Machado: "O valor do patrimônio ou da renda, objetivamente, por si só não é índice seguro da capacidade contributiva" (Baleeiro, Limitações, p. 303) [ev-27], "se não intervierem os fatores subjetivos de apreciação, como a idade" [ev-27], a saúde, o estado civil e os encargos de família. Leitura do proêmio: o IBS e a CBS alcançam a capacidade objetiva revelada no consumo; a dimensão subjetiva, que Machado considera impraticável nesses impostos, é a que a devolução procura alcançar.