Alteração de alíquotas pelo Executivo

Explicação curta

Alguns impostos federais têm alíquotas que o Poder Executivo pode mudar sem nova lei, dentro de limites que a lei fixa. A Constituição diz: "É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V" (art. 153, § 1.º) [ev-01]: importação, exportação, produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários [ev-02].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A regra geral é que só a lei fixa a alíquota [ev-03]. Nesses quatro impostos, a lei fixa um intervalo e as condições, e o Executivo escolhe, dentro dele, a alíquota do momento. O CTN dá também a finalidade: o Executivo pode alterar as alíquotas ou as bases de cálculo do imposto de importação "a fim de ajustá-lo aos objetivos da política cambial e do comércio exterior" (art. 21) [ev-04], o mesmo para o de exportação (art. 26) [ev-05], e as do IOF "a fim de ajustá-lo aos objetivos da política monetária" (art. 65) [ev-06]. O art. 97 ressalva esses artigos na reserva de lei da majoração e da fixação de alíquota e base: "ressalvado o disposto nos arts. 21, 26, 39, 57 e 65" (incisos II e IV) [ev-07, ev-03]; o art. 39 foi revogado pela LC 227 [ev-08].

Exemplo. Por hipótese, a lei do imposto de importação fixa, para certa mercadoria, alíquota que pode variar de 10% a 40%, e um ato do Executivo eleva a alíquota de 10% para 25% diante de um surto de importações. Pressupostos: a lei estabelece as condições e o intervalo; o ato respeita o teto; o fato gerador é posterior ao ato. O aumento vale sem nova lei [ev-01], e o imposto de importação escapa tanto da anterioridade anual quanto da noventena [ev-09]. Se a lei não fixasse limites, o ato não teria apoio no § 1.º, que só vale "atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei" [ev-01].

Conceitos próximos.

• vb:legalidade-tributaria: a faculdade é ressalva à reserva de lei [ev-03].
• vb:anterioridade-anual e vb:anterioridade-nonagesimal: a vedação da cobrança no mesmo exercício não se aplica aos impostos do art. 153, I, II, IV e V, e a dos noventa dias não se aplica aos do art. 153, I, II, III e V (art. 150, § 1.º) [ev-09]; o IPI, portanto, espera os noventa dias.
• CIDE-combustíveis: a alíquota pode ser "reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150,III, b" (art. 177, § 4.º, I, b) [ev-10].
• vb:valor-venal: a atualização da base do IPTU pelo Poder Executivo, "conforme critérios estabelecidos em lei municipal" (art. 156, § 1.º, III) [ev-11], é outra figura: recai sobre a base, não sobre a alíquota.

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 153, § 1.º: a faculdade [ev-01]; art. 150, § 1.º: o tempo [ev-09]; art. 177, § 4.º, I, b: a CIDE-combustíveis [ev-10].
• CTN, arts. 21, 26, 65 e 97, II e IV: a faculdade em cada imposto e a ressalva na reserva de lei [ev-04, ev-05, ev-06, ev-07, ev-03].
• Fontes históricas e doutrinárias: o Projeto de 1954, o relatório e duas sugestões rejeitadas; Baleeiro (1960 e, com a atualização, 2018); Machado Segundo. As exceções à legalidade em geral, com Amaro, Sacha Calmon, Schoueri e Jèze, estão no qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Regime geral (CTN): alíquotas "ou as bases de cálculo", com finalidade declarada [ev-04, ev-05, ev-06].
• Constituição de 1988: só "as alíquotas" [ev-01], e o rol passa a incluir o IPI (inciso IV) [ev-01], que não está entre os artigos ressalvados pelo art. 97 do CTN [ev-03].
• Regime pleno: o Imposto Seletivo "terá suas alíquotas fixadas em lei ordinária, podendo ser específicas, por unidade de medida adotada, ou ad valorem" (art. 153, § 6.º, VI) [ev-12], e o inciso VIII não está no § 1.º [ev-01]; no IBS, "cada ente federativo fixará sua alíquota própria por lei específica" (art. 156-A, § 1.º, V) [ev-13].
• Sentido adotado no C16: o da CF, art. 153, § 1.º, com o CTN, arts. 21, 26 e 65, lidos na parte compatível com ele [ev-01, ev-04].

Sentidos doutrinários

A tarifa flexível no Projeto de 1954. O Projeto dispunha: "A lei tributária poderá autorizar expressamente o Poder Executivo a elevar ou reduzir, por decreto com vigência imediata, as alíquotas do impôsto, nos casos e dentro dos limites que especificar" (art. 25, parágrafo único) [ev-14]. Duas sugestões atacaram a regra. A do Conselho Federal da OAB lembrava que a tarifa podia mudar em qualquer dia do ano, "Mas sempre por lei e não decreto do Presidente da República" (sugestão 502) [ev-15]; a do Governo de São Paulo dizia que o dispositivo "Fere frontalmente os preceitos do art. 36 § 2.° da Constituição, que veda a delegação de poderes" (sugestão 632) [ev-16]. Ambas foram rejeitadas. O relatório responde: "a delegação de poderes estará excluída, desde que a lei fixe os casos e os limites em que possa ser exercida a faculdade, restringindo-se assim a latitude de ação do Executivo ao critério de oportunidade, que é próprio de suas atribuições" (item 41) [ev-17]. Leitura do Atlas: é o argumento que o CTN e a Constituição de 1988 incorporam ao exigir "as condições e os limites estabelecidos em lei" [ev-01, ev-04].

Exceção à anualidade, não à legalidade (Baleeiro, 1960). Na Constituição de 1946, Baleeiro lia assim a ressalva da tarifa aduaneira: "Duas exceções tolera a Constituição à regra da anualidade" [ev-18], a tarifa e o imposto de guerra; "Nenhuma, porém, à regra da legalidade" [ev-18]. A ressalva existia "de sorte que o Govêrno pudesse usar de arma flexível e rápida em caso de guerra de tarifas ou de especulações no mercado interno" [ev-18] (Limitações, 2.ª ed., p. 30).

Alterar ou escolher. No comentário ao art. 21, Baleeiro afirma que não há "quebra do princípio da legalidade do tributo, pois cabe ao Congresso fixar aqueles tetos mínimo e máximo" [ev-19], e corrige o verbo do CTN: "É imprópria a expressão “alterar” do CTN" [ev-19], porque o órgão do Executivo "não pode ir além dos limites que lhe oferece o legislador" [ev-19] (Direito tributário brasileiro, p. 286). A parte atualizada da obra tira a consequência da Constituição de 1988, que só fala em alíquotas: "a menção a “bases de cálculo”, contida no art. 21 do CTN, não foi recepcionada pela Carta Constitucional" [ev-20] (p. 287). Leitura do Atlas: o texto do CTN continua a mencionar as bases [ev-04, ev-05, ev-06]; o Atlas registra a posição e o descompasso literal com o art. 153, § 1.º [ev-01], sem declarar a revogação.

A fundamentação do ato. Machado Segundo formula a pergunta que o § 1.º deixa: "coloca-se a questão de saber se o ato que fixa tais alíquotas deve ser explicitamente fundamentado" [ev-21], e remete à doutrina que o exige. A parte atualizada da obra de Baleeiro registra que a questão chegou ao Supremo Tribunal Federal [ev-20]. Leitura do Atlas: divergência aberta; jurisprudência sobre a motivação desses atos e sobre a tarifa flexível: nenhuma ficha jurisprudencial no Atlas; a levantar, sem tese atribuída.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 153, § 1.º, e os arts. 21, 26 e 65 do CTN, sem alteração de texto [ev-01, ev-04, ev-05, ev-06].
• IPI: a partir de 2027, alíquotas reduzidas a zero, exceto para os produtos com industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus (ADCT, art. 126, III, a) [ev-22]. Leitura do Atlas: a faculdade do § 1.º sobre o IPI fica, na prática, restrita a esses produtos.
• Imposto Seletivo: fora do § 1.º, com alíquotas em lei ordinária [ev-12].
• IBS: alíquota própria de cada ente, por lei específica [ev-13]; não há faculdade equivalente do Executivo no texto capturado do art. 156-A.

Ligações

• Ficha principal: fd:ctn-lei-5172-1966/art-21.
• Outras fichas: fd:ctn-lei-5172-1966/art-26; fd:ctn-lei-5172-1966/art-65; fd:ctn-lei-5172-1966/art-97; fd:constituicao-1988/art-153; fd:constituicao-1988/art-150; fd:constituicao-1988/art-177/par-4; fd:constituicao-1988/adct/art-126.
• Quadro: qd:legalidade-e-tipicidade-tributaria.
• Marco: mt:2027-01-01-cbs-e-is-cobrados-pis-cofins-extintos.
• Verbetes próximos: vb:legalidade-tributaria · vb:anterioridade-anual · vb:anterioridade-nonagesimal · vb:base-de-calculo · vb:imposto · vb:produto-industrializado · vb:valor-venal.
• Doutrina (fichários): fo:E03-BALEEIRO-LIMITACOES-ATUAL · fo:B09 · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-CTN-7ED. Fonte histórica: ft:ctn-trabalhos-comissao-1954.