Diferencial competitivo da Zona Franca de Manaus e neutralidade: exceção já ponderada ou exceção medida, o que se manda manter e a neutralidade dentro do regime (ADCT, arts. 40 e 92-B; LC 214, arts. 2.º e 439 a 470)

Posições

Pioneiros: quem formulou primeiro

• Remissão. Smith observa que há na Europa cidades que merecem o nome de portos francos, mas nenhum país que o mereça (fi, letra a, onde a passagem está transcrita) [ev-21].
• Leitura do Atlas, sem anacronismo. Para Smith, o porto franco é liberdade de comércio num lugar, e a pena é que não se estenda ao país inteiro: a exceção de lugar vale como amostra do que deveria ser a regra. A ZFM nasceu com essa liberdade e com outra coisa, incentivos para industrializar a área [ev-02], que é o que a neutralidade do IVA estranha. Nenhum pioneiro lido trata de incentivo regional num imposto sobre o valor acrescido; não há na casa fichário de List. O pioneiro fica fora das contagens.

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

Nenhuma obra lida declara qual resposta domina. A declaração mais próxima é um relato: Schoueri expõe o Relatório do Cade na Consulta 0038/99, para o qual, quando a União ou os Estados em unanimidade concedem o incentivo, "é razoável presumir que as restrições a outros objetivos constitucionais (como à neutralidade e isonomia tributários, bem como à concorrência) foram consideradas" [ev-22]. É uma presunção formal, de um órgão, não uma contagem.

Pergunta (a): sem dominante. Sete autores respondem: quatro pela exceção ponderada, dois pela exceção medida e contida, um pela rejeição dos regimes de lugar.

Pergunta (b): sem dominante. Duas obras respondem, em domínios diferentes.

Pergunta (c): uma obra. Maia, sobre o projeto.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) Exceção já ponderada ou exceção medida?

• Exceção ponderada pelo constituinte: a unidade do mercado cede.
• Schoueri: a redução das desigualdades regionais atua "excepcionando o Princípio da Uniformidade da Tributação" (item 9.7) [ev-23]; o constituinte relativizou o mercado único, de que a uniformidade é requisito, diante do desejo de reduzir as desigualdades, e o art. 40 do ADCT é caso disso (paráfrase; transcrito na fi) [ev-24].
• Sacha Calmon: a exceção é expressa e não traz prejuízo ao restante do País, só benefício (paráfrase; transcrito na fi); e "Um país sem desequilíbrios regionais é país forte e integrado em benefício de suas várias regiões" (item 7.10) [ev-25].
• Hugo de Brito Machado: a interpretação sistêmica autoriza a dizer que "as desigualdades sociais e econômicas regionais constituem um critério de discrímen que não apenas pode mas, com certeza, deve ser adotado" (item 3.3.1, p. 219); e, como a Constituição preconiza insistentemente a redução dessas desigualdades, "fica difícil qualificar como inconstitucional uma lei, seja federal ou estadual, que estabeleça providências tendo em vista esse objetivo" (item 3.3.3, p. 220) [ev-26]. A sua preferência pelas alíquotas federais regionalizadas está no qd:uniformidade-e-nao-discriminacao.
• Lobo Torres: o incentivo às regiões pobres, por ser justo, não fere a igualdade, e há consenso em torno do tratamento desigual entre regiões (paráfrase; transcrito na fi) (itens 10.3 e 17) [ev-27, ev-28].
• Exceção admitida, mas medida e contida.
• Caliendo: a Constituição permite diferenças de tratamento entre Estados e Municípios "desde que orientadas ao crescimento econômico e social" (item 3.4.9.1) [ev-29]; e "a concessão de incentivos fiscais pode representar uma violação direta ou indireta do princípio da igualdade, da capacidade contributiva, da concorrência efetiva, da legalidade, da neutralidade concorrencial" (item 19.7) [ev-30].
• Carrazza: o permissivo constitucional deve ser usado com parcimônia (paráfrase; transcrito na fi) [ev-31].
• Rejeição dos regimes especiais de lugar.
• Bird e Gendron: os incentivos tributários "Either they are redundant and ineffective, forgoing revenue and complicating the tax system without adding to capital formation, or they are distorting and inefficient, directing investment into less than optimal channels" (p. 128) [ev-32] (trad. do Atlas: "ou são redundantes e ineficazes, abrem mão de receita e complicam o sistema tributário sem somar à formação de capital, ou são distorcivos e ineficientes, e dirigem o investimento a canais menos que ótimos"); e muitos países os usam porque acham que são sem custo: "many seem to think tax incentives are costless. They are not." [ev-32] (trad. do Atlas: "muitos parecem pensar que os incentivos tributários não têm custo. Têm."). Nas zonas especiais da Ucrânia, pouca eficácia regional e revenda de importados livres de tributo (paráfrase; transcrito na fi), e "In such ways fiscal favoritism may result first in abuses and then, as attempts are made to cope with the resulting problems, increased complexity and administrative costs" (p. 129) [ev-33] (trad. do Atlas: "desse modo, o favoritismo fiscal pode resultar primeiro em abusos e depois, à medida que se tenta lidar com os problemas daí resultantes, em mais complexidade e mais custos de administração").
• Relatos, sem contagem. Ives Gandra da Silva Martins, transcrito por Paulsen, via no art. 40 do ADCT um sistema constitucional de exceção, "fugindo, pois, à normatividade tributária constitucional" no que dela divergisse (segunda mão) [ev-34]. O Relatório do Cade, exposto por Schoueri, presume ponderados a neutralidade e a concorrência quando o incentivo vem pelo canal constitucional [ev-22].
• Leitura do Atlas. As classes dividem-se no que a exceção significa depois de admitida, não na sua validade: os seis autores brasileiros a admitem (quatro deles contados na fi, letra d), e só Bird e Gendron, que não escrevem sobre o Brasil, rejeitam os regimes de lugar. A EC 132 deu às duas leituras um apoio textual cada. Para a exceção ponderada: o comando é da própria Constituição [ev-03], que afastou para ele até a identidade entre o IBS e a CBS [ev-06], e a LC 214 ressalva da neutralidade as exceções constitucionais [ev-10]. Para a exceção medida: o comando é manter um diferencial "nos níveis" dos tributos extintos [ev-03], não criar outro maior; a União pode reduzir o alcance por acordo [ev-05]; e o custo vai para a alíquota de referência de todos [ev-17] e para a receita de todos os entes [ev-19, ev-20], o que torna a distorção mensurável. A diferenciação dos percentuais pela região de origem do bem [ev-12] é outro ponto que nenhuma obra lida examina diante do art. 152, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios diferença tributária "em razão de sua procedência ou destino" [ev-35]; o qd:uniformidade-e-nao-discriminacao trata do artigo.

(b) O que se manda manter?

• O conjunto dos benefícios, em todos os tributos.
• Caliendo, sobre o art. 40 do ADCT: "O benefício para o desenvolvimento da região amazônica é amplo e abrange todos os tipos de tributos" (item 3.4.9.2) [ev-29].
• A posição relativa da área diante dos concorrentes.
• Maia, sobre o projeto: com o redutor do crédito de saída, "o benefício à região diminui, mas sua competitividade frente aos demais locais do país seria mantida"; "No entanto, o mesmo não se pode afirmar com relação aos produtos similares importados" (item 5, p. 461) [ev-36]. A razão é que os outros Estados também perdem os seus incentivos (paráfrase; transcrito na fi) [ev-37]. E mede setor a setor: propõe a "manutenção das faixas atuais de crédito estímulo, de modo a manter a competitividade dos setores" (item 4, p. 460) [ev-38].
• Relatos, sem contagem. A ADI 310, cuja ementa Paulsen transcreve, tratou da manutenção do quadro de incentivos da área pelo art. 40 do ADCT; é julgado do regime anterior, a fichar, sem tese atribuída [ev-39].
• Leitura do Atlas. As duas respostas vêm de textos diferentes: Caliendo lê o art. 40, que manteve a área "com suas características" [ev-02]; Maia lê o art. 92-B, que fala em "diferencial competitivo" [ev-03]. O texto de 2023 tem palavras para as duas: "níveis estabelecidos pela legislação relativa aos tributos extintos" aponta para o montante dos benefícios; "diferencial competitivo" e "em caráter geral", para a posição relativa medida no conjunto [ev-03]. A lei promulgada combinou as duas medidas: manteve a faixa de 100% presa ao crédito estímulo do ICMS do Amazonas [ev-14], que é o nível antigo produto a produto, e fixou as demais faixas e percentuais por categoria de bem [ev-13, ev-15]. Nenhuma obra lida mede o diferencial na lei promulgada.

(c) O desenho é neutro por dentro?

• Não é neutro entre produtos, setores e conteúdo importado, e pode ser corrigido.
• Maia, sobre o projeto: o crédito médio de 4% de CBS que compensa o IPI zerado não é neutro (paráfrase; transcrito na fi) [ev-40]: dos 144 códigos com IPI abaixo de 6,5%, os de alíquota menor que 4% "na margem, ganham competitividade", e os demais "terão sua competitividade ligeiramente reduzida" (item 1.2, p. 451) [ev-40]. A desoneração da importação alarga a base do crédito de saída, e "O efeito dessa ampliação da base não será neutro em termos de seu impacto nas empresas", sendo o ganho "particularmente maior para as empresas com elevado conteúdo importado"; e "Há, no entanto, setores que perderão benefícios com a nova classificação" (item 3.3, p. 457) [ev-41]. O crédito de 6% "representa um benefício ligeiramente maior que o atual para 80,6% dos NCMs", e o ganho da base alargada "não será uniformemente distribuído pelos setores" (p. 461) [ev-36]. Propõe calibrar os percentuais para que o novo desenho "mitiga a vantagem que as indústrias que produzem bens finais com alto conteúdo importado terão" (p. 460) [ev-38].
• Leitura do Atlas. Maia não responde (a): toma o comando como dado, pois o art. 92-B permitiu ao IBS e à CBS benefícios diferentes "exclusivamente para esse fim" [ev-42], e usa a neutralidade como régua só dentro do regime, em (c). A lei promulgada manteve os 6% e os 2% de CBS [ev-15], o IPI a zero para certos produtos [ev-16] e a desoneração da importação; se os efeitos que o autor calculou para o projeto persistem na lei, nenhuma obra lida verifica.

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a): sete autores respondem; quatro pela exceção ponderada (Schoueri, Hugo de Brito Machado, Sacha Calmon, Lobo Torres), dois pela exceção medida e contida (Caliendo, Carrazza), um pela rejeição dos regimes de lugar (Bird e Gendron). Critério da classe: o que a passagem diz do incentivo regional diante das exigências de não distorção; quem o admite e põe condição ou limite (orientação ao crescimento, parcimônia, violação possível da neutralidade concorrencial) está na segunda. Denominador e domínio: os seis brasileiros escrevem antes da reforma, sobre a uniformidade e a igualdade, e só Caliendo nomeia a neutralidade; Bird e Gendron escrevem sobre o IVA em países em desenvolvimento e em transição, com o caso da Ucrânia. As mesmas passagens de Schoueri, Lobo Torres, Sacha Calmon e Carrazza estão contadas na fi como admissão do regime; aqui a pergunta é outra. (b): duas obras respondem; uma pelo conjunto dos benefícios (Caliendo, sobre o art. 40), outra pela posição relativa (Maia, sobre o art. 92-B e o projeto). (c): uma obra (Maia). Mudança de posição: nenhuma. Ficam fora: os pioneiros; Ives Gandra da Silva Martins e Cezaroti, transcritos por Paulsen, e o Relatório do Cade, exposto por Schoueri (relatos); Maia em (a), que toma o comando como dado; Baleeiro, Derzi e Paulsen, contados no qd:uniformidade-e-nao-discriminacao (Hugo de Brito Machado entra aqui por outras páginas).

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

Não há ficha jurisprudencial (fj:) sobre o diferencial competitivo do ADCT, art. 92-B, nem sobre a neutralidade do IBS e da CBS diante da área. As obras relatam julgados que ficam levantados, a fichar, sem tese atribuída (D214, D215):

• ADI 310 (STF, Pleno, fev. 2014), sobre o ICMS nas saídas para a área e o quadro de incentivos mantido pelo art. 40 do ADCT, com a ementa transcrita por Paulsen [ev-39].
• ADI 5.058, do Estado do Amazonas, contra a emenda que criou a imunidade dos fonogramas e videofonogramas, com a alegação de ofensa ao art. 151, I, e aos arts. 40 e 92 do ADCT, relatada por Sacha Calmon [ev-43].

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Não há ficha jurisprudencial; os julgados da camada 3 ficam a levantar.

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Sem dominante: quatro a dois a um, em domínios diferentes. A doutrina brasileira admite a exceção e se divide sobre se ela continua medida [ev-24, ev-30]; a literatura comparada lida rejeita os regimes de lugar [ev-32]. A EC 132 dá apoio textual às duas leituras [ev-03, ev-05, ev-10].
• (b) Sem dominante: duas obras, sobre textos diferentes. O conjunto dos benefícios (art. 40) [ev-29] × a posição relativa (art. 92-B, no projeto) [ev-36]; a lei combinou as duas medidas [ev-14, ev-13].
• (c) Uma obra, que acha o desenho do projeto não neutro por dentro e corrigível [ev-41]; ninguém mediu a lei promulgada.
• Camadas (D214). Camada 1: nenhuma declaração de maioria; o relato do Cade. Camada 2: pioneiro remetido e oito autores (sete em a; Maia em b e c). Camada 3: sem ficha; dois julgados a levantar.
• Limites. Nenhuma obra lida comenta os arts. 439 a 470 da LC 214 promulgada; a única que trata do regime da reforma escreve sobre o projeto. A neutralidade do IBS e da CBS é nova no texto, e as respostas brasileiras vêm da uniformidade e da igualdade.

Onde a questão reaparece

• P1 — Os textos: fd:constituicao-1988/adct/art-40, fd:constituicao-1988/adct/art-92-B e fd:constituicao-1988/adct/art-126; fd:constituicao-1988/art-156-A/par-1; fd:constituicao-1988/art-151 e fd:constituicao-1988/art-152; fd:lcp-214-2025/art-2; fd:lcp-214-2025/art-447, fd:lcp-214-2025/art-450, fd:lcp-214-2025/art-454; fd:lcp-214-2025/art-456 e fd:lcp-214-2025/art-470; fd:lcp-227-2026/art-108.
• P2 — Os conceitos: vb:diferencial-competitivo; vb:neutralidade; vb:uniformidade-geografica; vb:zona-franca-de-manaus e vb:areas-de-livre-comercio; vb:credito-presumido; vb:aliquota-de-referencia.
• P3 — Os quadros: qd:natureza-dos-creditos-presumidos-da-zfm (irmão); qd:uniformidade-e-nao-discriminacao e qd:principios-da-ec-132 (C15); qd:neutralidade-dos-regimes-aduaneiros-especiais (C6).
• P4 — O instituto: fi:zona-franca-de-manaus-e-areas-de-livre-comercio.