Liberdade de tráfego, uniformidade e não discriminação pela procedência ou destino

Enunciados. É vedado "estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público" (art. 150, V) [ev-01]. À União é vedado "instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País" (art. 151, I) [ev-02]. Aos Estados, ao DF e aos Municípios é vedado "estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino" (art. 152) [ev-03].

Origem. Na República, a vedação vem desde o texto de 1891: "É vedado aos Estados, como à União: 1º) criar impostos de trânsito pelo território de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre produtos de outros Estados da República ou estrangeiros […]" (art. 11) [ev-04]. Em 1946, a vedação alcança todos os entes e ressalva a cobrança de taxas, inclusive pedágio, "destinada exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas" (art. 27) [ev-05]. Em 1967, ressalva "o pedágio para atender ao custo de vias de transporte" (art. 20, II) [ev-06].

O problema é anterior à República. Para Baleeiro, "[u]m dos mais ásperos problemas fiscais e políticos do Império e, sobretudo, da primeira República, foi o dos tributos interestaduais" (Baleeiro, Limitações, p. 171) [ev-14], cobrados sobre as mercadorias exportadas para outros Estados ou deles importadas [ev-14]. A crítica econômica era clássica. Ricca Salerno via nos direitos de trânsito "un carico ingiustificato dei commercianti, un ostacolo dannoso al libero svolgimento dei trasposti [sic]" (Ricca Salerno, Scienza delle finanze, p. 213) [ev-15] (trad. do Atlas: "um encargo injustificado dos comerciantes, um obstáculo danoso ao livre desenvolvimento dos transportes"), e nos direitos de consumo cobrados às portas das cidades (octrois) os danos "che derivano dalle barriere locali e da carichi troppo gravi e molesti" (p. 215) [ev-16] (trad. do Atlas: "que derivam das barreiras locais e de encargos demasiado pesados e molestos").

A uniformidade dos tributos federais tem ascendência americana. A Constituição dos Estados Unidos manda que "all duties, imposts, and excises shall be uniform throughout the United States" (art. I, seção 8, cl. 1, transcrito em Cooley, General Principles, p. 53) [ev-17] (trad. do Atlas: "todos os direitos (duties), impostos de importação (imposts) e impostos de consumo (excises) serão uniformes em todo o território dos Estados Unidos"), e Cooley via nessa exigência "an important limitation to a power which otherwise might have been exercised partially and oppressively" (p. 54) [ev-17] (trad. do Atlas: "uma limitação importante a um poder que, de outro modo, poderia ter sido exercido de forma parcial e opressiva"). Baleeiro confirma a filiação: "A regra é velha, de 1891, e tem ascendência americana" (Baleeiro, Limitações, p. 168) [ev-18].

Questão axiológica. Essas vedações protegem a unidade econômica da Federação, o mercado interno, e a liberdade de circulação, contra a barreira fiscal entre entes e contra a guerra fiscal. Machado explica o art. 152: "O objetivo dessa limitação é evitar a 'guerra fiscal' entre Estados e entre Municípios, que não podem alegar a necessidade de reduzir desigualdades econômicas regionais. Esse objetivo deve ser buscado pela União, a quem essa limitação não alcança" (Machado, Curso, p. 308) [ev-07]. José Afonso da Silva, em comentário anterior à reforma, vê na vedação do art. 150, V "uma regra complementar do direito à livre circulação de pessoas e de bens" (Silva, Comentário contextual, p. 656) [ev-12]. Na uniformidade do art. 151, I, o autor vê "um sentido especial de política fiscal federalista" (p. 660) [ev-13]. Baleeiro dava a essa unidade fundamento econômico: "o interesse econômico de que o país todo constitua o mercado interno comum, sem barreiras de qualquer natureza para a produção doméstica, é e será sempre um dos mais sólidos elos da unidade nacional" (Baleeiro, Limitações, p. 167) [ev-19].

A uniformidade federal tem ressalva no próprio art. 151, I: são admitidos incentivos "destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País" [ev-02]. A ressalva conversa com o objetivo de "reduzir as desigualdades sociais e regionais" (art. 3º, III) [ev-11] (ver pm:5-3). José Afonso da Silva, retomando trabalho seu anterior, observa que "o tratamento uniforme de situações disformes contribui ainda mais para a deformação existente e para agravar as desigualdades regionais" (p. 660) [ev-13]; para ele, o dispositivo acolhe essa ponderação ao admitir os incentivos regionais [ev-13]. A prática anterior já a admitia: sob a Carta de 1969, Baleeiro registrava ter-se entendido e praticado, sem reações, que "a União pode outorgar incentivos fiscais, naturalmente discriminatórios, em favor do desenvolvimento das áreas atrasadas" (p. 169) [ev-20], "em proveito da homogeneidade econômica do país e da expansão do mercado interno" [ev-20], e lembrava que Rui Barbosa já propusera emenda para atenuar a uniformidade da Constituição de 1891 [ev-20].

Na reforma. O IBS tem "legislação única e uniforme em todo o território nacional, ressalvado o disposto no inciso V" (art. 156-A, § 1º, IV) [ev-08], isto é, ressalvada a alíquota que cada ente fixa. É cobrado pelo "somatório das alíquotas do Estado e do Município de destino da operação" (inciso VII) [ev-09]. A vedação de benefícios relativos ao IBS fora das hipóteses constitucionais (inciso X) [ev-10] retira dos entes, nesse imposto, o instrumento da guerra fiscal.