Liberdade de tráfego

Explicação curta

A Constituição proíbe a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de "estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais" [ev-01], e ressalva o pedágio cobrado pelo uso de vias conservadas pelo Poder Público [ev-01].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. A vedação impede que a divisa entre Estados ou entre Municípios vire motivo de tributo. O inciso dirige-se aos quatro entes [ev-02] e traz a sua própria exceção: fica "ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público" [ev-01]. O CTN, anterior a 1988, diz o mesmo com duas diferenças de texto: fala em limitações "no território nacional, de pessoas ou mercadorias" [ev-03] e não ressalva o pedágio [ev-03].

Exemplo hipotético. Pressupostos: um Município cria, por lei, uma cobrança sobre cada caminhão que entra no seu território vindo de outro Município, sem relação com o uso de via que ele conserve. Leitura do Atlas: a cobrança é tributo intermunicipal que limita o tráfego de bens, e o art. 150, V, a veda [ev-01]; o pedágio cobrado pelo uso de uma rodovia que o Poder Público conserva fica fora da vedação pela ressalva do próprio inciso [ev-01]. Em que medida a vedação alcança também o tributo comum que pesa mais sobre a operação interestadual do que sobre a interna é a pergunta (a) de qd:liberdade-de-trafego; um caso concreto dessa pergunta, a antecipação do ICMS na fronteira, está abaixo.

Conceitos próximos.

• vb:uniformidade-geografica — veda à União o tributo não uniforme no território; protege a mesma unidade econômica por outra via.
• vb:nao-discriminacao-procedencia-destino — veda a Estados, DF e Municípios a diferença tributária pela procedência ou pelo destino.
• vb:principio-do-destino — no IBS, a operação é cobrada pelas alíquotas do destino [ev-04].
• Liberdade de locomoção: "é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz" [ev-06]; parte da doutrina a põe como fundamento da vedação (qd:liberdade-de-trafego, pergunta c).

Fundamentos normativos e doutrinários

• Constituição, art. 150, caput e V: a vedação, dirigida aos quatro entes [ev-02], e a ressalva do pedágio [ev-01].
• CTN, art. 9.º, III: "estabelecer limitações ao tráfego, no território nacional, de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais" [ev-03].
• Contexto do ICMS: nas operações interestaduais, a "resolução do Senado Federal" [ev-05] fixa as alíquotas, e, na operação que destina bem ou serviço a consumidor final localizado em outro Estado, cabe "ao Estado de localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna do Estado destinatário e a alíquota interestadual" (art. 155, § 2.º, VII) [ev-14]; é o terreno em que a doutrina discute o agravamento da operação interestadual.
• Doutrinários (o que cada autor entende; pioneiros primeiro). A história de 1891, 1946 e 1967, Ricca Salerno, Baleeiro, Machado e José Afonso da Silva estão em pm:5-7; Smith, Cooley, Leroy-Beaulieu, Jèze e a doutrina brasileira sobre alcance, pedágio e fundamento estão em qd:liberdade-de-trafego. O verbete acrescenta:
• Constituição de Weimar (1919): competência do Reich contra encargos que embaracem o tráfego. O art. 11 não vedava diretamente; dava ao Reich o poder de fixar por lei princípios sobre os tributos dos Estados: "Das Reich kann im Wege der Gesetzgebung Grundsätze über die Zulässigkeit und Erhebungsart von Landesabgaben aufstellen, soweit sie erforderlich sind, um" [ev-07] (trad. do Atlas: “O Reich pode, por meio de lei, estabelecer princípios sobre a admissibilidade e o modo de cobrança dos tributos (Abgaben) dos Estados, na medida em que sejam necessários para”), entre outros fins, excluir "übermäßige oder verkehrshindernde Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Gebühren" (art. 11, n. 3) [ev-07] (trad. do Atlas: “oneração excessiva ou que embarace o tráfego do uso de vias e instalações públicas de trânsito com taxas (Gebühren)”). Arndt anota: "Der Reichsgesetzgeber entscheidet souverän darüber, ob die diesbezüglichen Vorschriften erforderlich sind" (p. 50) [ev-07] (trad. do Atlas: “O legislador do Reich decide soberanamente se as prescrições a esse respeito são necessárias”). Leitura do Atlas: a taxa pelo uso da via, que a Constituição de 1988 ressalva, era em Weimar o próprio objeto do controle; e o controle era do legislador central, não uma vedação que a Constituição impunha a cada ente [ev-01, ev-07].
• Ataliba (1968): a vedação como decorrência da forma federal. Sobre a vedação dos impostos de trânsito de 1891, escreve que "tais limitações, também necessária decorrência da natureza federal do Estado brasileiro, então inaugurado" [ev-08], passaram às Constituições seguintes; e aponta, entre os males da primeira discriminação de rendas, "a porta aberta às imposições interlocais" (p. 67) [ev-10]. Da Carta de 1937, transcreve o art. 25: o território "constituirá uma unidade, do ponto de vista" [ev-09] aduaneiro, econômico e comercial, "não podendo, no seu interior, estabelecer-se qualquer barreira alfandegária ou outras limitações ao tráfego" [ev-09], com os impostos "interestaduais, intermunicipais, de viação ou de transporte, que gravem ou perturbem a livre circulação de bens ou de pessoas e dos veículos que os transportarem" (p. 74) [ev-09]. Leitura do Atlas: o texto de 1937, que a pm:5-7 não percorre, junta numa só cláusula a unidade do território e a limitação ao tráfego; o texto de 1937 é lido aqui pela transcrição do autor.
• Machado Segundo (CTN comentado): tributar, sim; agravar pela divisa, não. "Como decorrência do princípio federativo" [ev-11], os entes não podem estabelecer restrições tributárias ao tráfego; "o tributo não pode representar barreira ao trânsito de pessoas ou bens no âmbito do Estado Federal" [ev-11]. As operações interestaduais podem ser tributadas, "mas não com uma carga maior que aquela aplicada às operações internas" [ev-11]. Por isso o autor tem por inconstitucional o ICMS antecipado na fronteira, cobrado do varejista só porque comprou de outro Estado: "Há, enfim, uma limitação ao tráfego de bens, por meio de um tributo interestadual, em total afronta ao art. 150, V, da CF/88" [ev-11]. Relata precedente de Turma do STF em sentido contrário, para o qual a antecipação, "quando a mercadoria se destina a outro Estado, não configura a adoção de diferença tributária" [ev-12], e observa que ele não indica posição firme do tribunal [ev-12]. Sobre o pedágio, diz que a natureza jurídica pode variar, "a depender das circunstâncias e da maneira como seja exigida" [ev-13].
• Divergência: as posições sobre o alcance (tributo de passagem × qualquer agravamento da operação interestadual), a natureza do pedágio e o fundamento (liberdade × federação) estão contadas em qd:liberdade-de-trafego. Machado Segundo, aqui pelo CTN comentado, reforça a leitura ampla em (a) [ev-11] e, em (b), adere à natureza variável do pedágio [ev-13], passagem que o quadro não leu (fica apontada ao Diretor, sem recontagem). Jurisprudência: sem fj:; o RE 167.034 AgR é relato do autor, a levantar.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Constituição (todos os entes, todos os tributos): vedação de limitar o tráfego por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, com a ressalva do pedágio [ev-01, ev-02]. É o texto de 1988, não alterado pela EC 132 [ev-01].
• CTN: a mesma vedação, com "mercadorias" e sem a ressalva do pedágio [ev-03].
• Normas históricas e estrangeiras, pela doutrina: unidade aduaneira, econômica e comercial do território sem barreiras internas (1937, pela transcrição de Ataliba) [ev-09]; competência do Reich para excluir encargos que embaracem o tráfego (Weimar, 1919) [ev-07].
• Doutrina brasileira: decorrência da forma federal [ev-08, ev-11]; vedação de agravar a operação só porque transpõe a divisa [ev-11].
• Sentido adotado no C15: o do art. 150, V: vedação dirigida aos quatro entes, com a ressalva do pedágio [ev-01, ev-02]. Alcance, pedágio e fundamento ficam no quadro.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 150, V, não foi alterado pela EC 132 [ev-01] e vale para os tributos novos, porque se dirige aos quatro entes [ev-02].
• Muda o terreno: no ICMS, a operação interestadual tem alíquota fixada por resolução do Senado [ev-05] e, na venda a consumidor final de outro Estado, diferencial ao Estado de destino [ev-14]; no IBS, a cobrança é "pelo somatório das alíquotas do Estado e do Município de destino da operação" [ev-04]. Leitura do Atlas: com a operação interestadual cobrada pelas alíquotas do destino, a hipótese de o Estado de origem agravar a saída para outro Estado perde o instrumento da alíquota; a antecipação do ICMS na fronteira [ev-11] continua questão da transição, enquanto o ICMS existir (mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno).

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-V (fd:constituicao-1988/art-150/caput/inc-V#inc-V); caput em fd:constituicao-1988/art-150 (fd:constituicao-1988/art-150#caput).
• CTN: fd:ctn-lei-5172-1966/art-9 (fd:ctn-lei-5172-1966/art-9#caput-inc-III).
• IBS no destino: fd:constituicao-1988/art-156-A/par-1 (fd:constituicao-1988/art-156-A/par-1#inc-VII).
• Proêmio: pm:5-7 · pm:5-11 (destino).
• Quadro: qd:liberdade-de-trafego.
• Marco: mt:2033-01-01-extincao-icms-iss-regime-pleno.
• Verbetes próximos: vb:uniformidade-geografica · vb:nao-discriminacao-procedencia-destino · vb:principio-do-destino.
• Doutrina: fo:E27-WEIMAR-VERFASSUNG-KOMMENTAR-1919 · fo:E14-ATALIBA-EVOLUCAO · fo:B-MACHADO-SEGUNDO-CTN-7ED.