Teto de referência

Explicação curta

Teto de referência é a média da receita de 2012 a 2021, em proporção do PIB, dos tributos que o IBS e a CBS substituem [ev-01, ev-02]. Há dois: o da União e o Total. Se a média da Receita-Base os exceder, a alíquota de referência da CBS é reduzida em 2030 e as da CBS e do IBS em 2035 [ev-03, ev-04].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. O ADCT define os dois tetos no mesmo parágrafo.

• Teto de Referência da União: "a média da receita no período de 2012 a 2021, apurada como proporção do PIB, do imposto previsto no art. 153, IV" [ev-01] (o IPI), das contribuições do art. 195, I, b, e IV, do PIS e do imposto do art. 153, V, sobre operações de seguro [ev-01].
• Teto de Referência Total: a mesma média "dos impostos previstos nos arts. 153, IV, 155, II e 156, III" [ev-02], isto é, o IPI, o ICMS e o ISS, somados às mesmas contribuições, ao PIS e ao imposto sobre seguros [ev-02].

O teto não reduz nada por si. A consequência depende da comparação com a Receita-Base. "A alíquota de referência da contribuição a que se refere o art. 195, V, da Constituição Federal será reduzida em 2030 caso a média da Receita-Base da União em 2027 e 2028 exceda o Teto de Referência da União." [ev-03] E as alíquotas de referência da CBS e do IBS "serão reduzidas em 2035 caso a média da Receita-Base Total entre 2029 e 2033 exceda o Teto de Referência Total" [ev-04]. As reduções são "definidas de forma a que a Receita-Base seja igual ao respectivo Teto de Referência" [ev-05] e, na de 2035, "proporcionais para as alíquotas de referência federal, estadual e municipal" [ev-06]. A revisão "não implicará cobrança ou restituição de tributo relativo a anos anteriores ou transferência de recursos entre os entes federativos" [ev-07].

Exemplo hipotético. Pressupostos: os números são inventados e só ilustram a mecânica do art. 368 da LC 214. Suponha-se um Teto de Referência da União de 4,0 % do PIB e uma Receita-Base da União de 4,3 % do PIB em 2027 e de 4,1 % em 2028. A média de 2027 e 2028 é 4,2 %, acima do teto. A alíquota de referência da CBS de 2030 é reduzida de forma que, "após sua aplicação, a média da Receita-Base da União em 2027 e 2028 seja igual ao Teto de Referência da União" [ev-13]; a redução "será fixada em pontos percentuais" [ev-14] e aplicada "para os anos de 2030 a 2033" [ev-15]. A CBS já paga em 2027 e 2028 não é cobrada nem restituída [ev-16]. Se a média ficasse em 4,0 % ou abaixo, nada mudaria [ev-12].

Conceitos próximos.

• vb:receita-base: a receita dos novos tributos, em proporção do PIB, que se compara ao teto [ev-03, ev-04, ev-11].
• vb:receita-de-referencia: a receita dos tributos substituídos usada no cálculo das alíquotas de referência; soma, na União, os mesmos tributos do Teto da União [ev-09].
• vb:aliquota-de-referencia: o que o teto pode reduzir [ev-03, ev-04].
• Limite de 26,5 % (LC 214, art. 475, § 11): outro mecanismo, que limita a soma das alíquotas estimadas e só obriga a propor lei [ev-25].

Fundamentos normativos e doutrinários

• ADCT, art. 130, §§ 3.º a 8.º: as definições (§ 3.º, I e II), as reduções (§§ 4.º a 6.º), a ausência de efeito retroativo (§ 7.º) e o dever de os entes e o Comitê Gestor fornecerem ao TCU "as informações necessárias para o cálculo a que se referem os §§ 1º, 4º e 5º" [ev-08].
• LC 214, art. 367, I e II: as mesmas definições, "Para fins do disposto nos arts. 368 e 369 desta Lei Complementar" [ev-31], nos incisos I e II [ev-09, ev-10].
• LC 214, art. 368 (2030): "A alíquota de referência da CBS em 2030 será reduzida caso a média da Receita-Base da União em 2027 e 2028 exceda o Teto de Referência da União." [ev-12]
• LC 214, art. 369 (2035): "As alíquotas de referência da CBS e do IBS em 2035 serão reduzidas caso a média da Receita-Base Total entre 2029 e 2033 exceda o Teto de Referência Total." [ev-17] A redução "será distribuída proporcionalmente entre as alíquotas de referência da CBS, e as alíquotas de referência estadual e municipal do IBS" [ev-18]; o montante "será fixado pelo Senado Federal para o ano de 2035" [ev-19]; e a revisão não implica cobrança, restituição nem transferência entre entes [ev-20].
• Regulamento da CBS, arts. 598 a 600: as definições e as reduções, com a diferença de texto no art. 600 (abaixo) [ev-21, ev-22].
• Doutrinários: Leroy-Beaulieu e De Viti de Marco (pioneiros), Bird e Gendron: ver "Sentidos doutrinários", abaixo.

Sentidos por ramo, contexto e período

A expressão "teto de referência" aparece em 17 ocorrências de 7 artigos: o ADCT, art. 130, a LC 214, arts. 367 a 369, e o Regulamento da CBS, arts. 598 a 600 [ev-30].

• Constituição (ADCT, art. 130): os dois tetos e as duas reduções, com a regra de igualdade e a proporcionalidade entre as esferas [ev-01, ev-02, ev-03, ev-04, ev-05, ev-06].
• IBS e CBS (LC 214, arts. 367 a 369): as mesmas definições; a Receita-Base da União é "a receita da União com a CBS e com o Imposto Seletivo, apurada como proporção do PIB" [ev-11]. A LC acrescenta o modo: pontos percentuais, fixação pelo Senado e anos de aplicação [ev-14, ev-15, ev-19].
• CBS (Regulamento, art. 600): o caput diz "A alíquota de referência da CBS em 2035 será reduzida caso a média da Receita-Base Total entre 2029 e 2033 exceda o Teto de Referência Total." [ev-22], onde a LC fala das alíquotas da CBS e do IBS [ev-17]; o § 1.º, III, porém, distribui a redução "entre as alíquotas de referência da CBS, e as alíquotas de referência estadual e municipal do IBS" [ev-23], e o § 3.º volta a falar só da CBS [ev-24]. O verbete registra a diferença e não escolhe.
• Homonímia (LC 214, art. 475, § 11): "Caso a soma das alíquotas de referência estimadas de que trata o § 10 resulte em percentual superior a 26,5% (vinte e seis inteiros e cinco décimos por cento)" [ev-25], o Executivo, ouvido o Comitê Gestor, deve encaminhar projeto de lei complementar com medidas de redução [ev-25]. A lei não chama esse limite de teto [ev-30]; ele mede alíquota, não receita.
• Depois de 2035: as alíquotas de referência do IBS e da CBS são "as vigentes no ano anterior" [ev-29]. O texto não diz se a redução de 2035 se incorpora a elas; a dúvida fica registrada.
• Sentido adotado no C3: o do ADCT, art. 130, § 3.º, I e II, com a disciplina da LC 214, arts. 367 a 369, porque são as normas que definem os tetos e lhes dão efeito [ev-01, ev-02, ev-12, ev-17].

Sentidos doutrinários

Pioneiro: o limite empírico do imposto (Leroy-Beaulieu, 1906). Leroy-Beaulieu pergunta: "Pourrait-on établir une proportion entre le montant normal de l'impôt et le revenu de la nation, c'est-à-dire l'ensemble des revenus particuliers?" [ev-26] (trad. do Atlas: "Poder-se-ia estabelecer uma proporção entre o montante normal do imposto e a renda da nação, isto é, o conjunto das rendas particulares?"). Admite que "Il y a toujours de l'arbitraire dans ces proportions" [ev-26] ("Há sempre arbítrio nessas proporções"), mas as aceita como guia: "Ces limites ne sont pas inflexibles" [ev-26] ("Esses limites não são inflexíveis"). E dá números: "L'impôt est encore supportable, quoique lourd, quand il ne dépasse pas 10 ou 12 p. 100 du revenu des citoyens." [ev-26] ("O imposto ainda é suportável, embora pesado, quando não passa de 10 ou 12 % da renda dos cidadãos"); "Au delà de 12 ou 13 p. 100, c'est une proportion exorbitante" [ev-26] ("Acima de 12 ou 13 %, é uma proporção exorbitante").

Pioneiro: o limite que não se determina (De Viti de Marco, 1893). De Viti de Marco nega a possibilidade do número. Entre o prelevamento extremo e os graus que o precedem, "Ma qual sia questo limite minore non può in via di fatto nè altrimenti determinarsi." [ev-27] ("Mas qual seja esse limite menor não se pode determinar, de fato nem de outro modo"); há "la difficoltà insormontabile di potere tracciare a priori e in via assoluta questo limite" [ev-27] ("a dificuldade insuperável de poder traçar a priori e de modo absoluto esse limite").

A leitura contemporânea (Bird e Gendron, 2007). Os autores repetem a cautela: "There is, of course, no absolute scale against which one can assess the adequacy of the size of the sustainable public sector in any country." [ev-28] ("Não há, é claro, escala absoluta pela qual se possa avaliar a adequação do tamanho do setor público sustentável em nenhum país"). Para eles, "The share of government in GDP reflects, among other things, collective preferences of a country for public goods and services" [ev-28] ("A parcela do governo no PIB reflete, entre outras coisas, as preferências coletivas de um país por bens e serviços públicos").

Leitura do Atlas: o ADCT não toma partido entre o limite teórico de Leroy-Beaulieu e a recusa de De Viti de Marco. Não fixa um percentual ideal de carga; fixa como teto a própria receita histórica dos tributos substituídos, na média de dez anos [ev-01, ev-02]. O teto é um limite de preservação, não de adequação: impede que a troca de tributos aumente a receita em proporção do PIB [ev-05]. Relato, não adesão: nenhum dos autores escreve sobre o ADCT. Jurisprudência: a levantar.

Relação com a reforma

• Novo: o regime anterior não tinha limite de receita, em proporção do PIB, com efeito automático sobre alíquotas. O teto é um freio constitucional à troca de tributos: se a receita nova superar a histórica, a alíquota de referência cai [ev-03, ev-04, ev-05].
• Domínio de aplicação: o Teto da União e a redução de 2030 alcançam só a alíquota de referência da CBS [ev-03, ev-12]; o Teto Total e a redução de 2035, as da CBS e do IBS, na proporção das esferas [ev-04, ev-06, ev-18]. As reduções não geram cobrança, restituição nem transferência entre entes [ev-07, ev-20].
• Em aberto: a duração da redução de 2035 diante do art. 18, III, da LC 214 [ev-29]; a expressão "alíquota de referência da União" do art. 368, § 1.º, III [ev-15]; o IPI que permanece para a Zona Franca de Manaus, somado ao Teto da União e fora da Receita-Base da União [ev-01, ev-11]; e a diferença do Regulamento no art. 600 [ev-22, ev-23]. Registrados sem resolução.

Ligações

• Ficha principal: fd:constituicao-1988/adct/art-130 (fd:constituicao-1988/adct/art-130#par-3; #par-4; #par-5; #par-6; #par-7).
• LC 214: fd:lcp-214-2025/art-367 · fd:lcp-214-2025/art-368 · fd:lcp-214-2025/art-369 · fd:lcp-214-2025/art-18. Sem ficha: un:lcp-214-2025/art-475.
• CBS (Regulamento): fd:decreto-12955-2026/art-598 · fd:decreto-12955-2026/art-599 · fd:decreto-12955-2026/art-600.
• Marcos: mt:2027-01-01-aliquotas-de-referencia · mt:2036-01-01-aliquotas-de-referencia-apos-2035 · mt:2026-04-30-regulamento-da-cbs-decreto-12955.
• Verbetes próximos: vb:receita-base · vb:receita-de-referencia · vb:aliquota-de-referencia.
• Instituto e quadros do C3: fi:transicao-para-o-ibs-e-a-cbs · qc:aliquotas-de-referencia-cbs-x-ibs.
• Doutrina (fichários): fo:E32-LEROY-BEAULIEU-TRAITE-1906 · fo:E33-DE-VITI-DE-MARCO-1893 · fo:E84-BIRD-GENDRON-VAT-DEVELOPING-TRANSITIONAL-CUP-2007.