Contribuição de melhoria

Explicação curta

Contribuição de melhoria é a espécie de tributo que recupera, dos proprietários beneficiados, o custo de uma obra pública que valorizou os seus imóveis. O CTN a define: "é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado" (art. 81) [ev-01]. A Constituição a atribui aos entes como "contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas" (art. 145, III) [ev-02].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Quando o poder público abre uma avenida ou leva saneamento a um bairro, os imóveis próximos podem valer mais. A contribuição de melhoria cobra de quem teve esse ganho uma parte do custo da obra. Dois tetos a limitam, e ambos valem juntos: o total arrecadado não passa da "despesa realizada", e cada imóvel não paga mais que "o acréscimo de valor que da obra resultar" para ele [ev-01]. A cobrança segue um rito. A lei do ente deve prever a publicação prévia do memorial descritivo, do orçamento, da parcela do custo a financiar, da zona beneficiada e do fator de absorção do benefício (art. 82, I) [ev-03]; prazo "não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados" (II) [ev-04]; e processo administrativo de julgamento das impugnações (III) [ev-05]. A contribuição de cada imóvel resulta do "rateio da parcela do custo da obra" pelos imóveis da zona, "em função dos respectivos fatôres individuais de valorização" (§ 1.º) [ev-06].

Exemplo. Por hipótese, um Município pavimenta uma estrada vicinal por R$ 2.000.000,00 e decide financiar metade pela contribuição. Pressupostos: a lei municipal atende ao art. 82; a zona beneficiada tem 200 lotes; a avaliação indica que cada lote valorizou, em média, R$ 8.000,00. A parcela a ratear é R$ 1.000.000,00, abaixo do limite total (a despesa) [ev-01]; a média por lote seria R$ 5.000,00, abaixo da valorização média, mas o rateio segue os fatores individuais [ev-06], e nenhum lote pode pagar mais que a sua própria valorização [ev-01]. Um lote que não valorizou nada não paga. Cada contribuinte é notificado "do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integraram o respectivo cálculo" (§ 2.º) [ev-07].

Conceitos próximos.

• vb:taxa: a outra espécie vinculada; nela, a atuação estatal é referida ao contribuinte (polícia ou serviço) [ev-08].
• vb:especies-tributarias e vb:tributo: a partição e o gênero [ev-09].
• vb:valor-venal (C16-2): a grandeza que mede o acréscimo de valor.
• Imposto sobre a valorização: figura diversa, que tributaria o ganho sem obra; ver "Sentidos doutrinários".

Fundamentos normativos e doutrinários

• CTN, arts. 5.º, 81 e 82: a espécie [ev-09], a definição e os limites [ev-01], os requisitos da lei e do lançamento [ev-05, ev-03, ev-04, ev-06, ev-07].
• Constituição, art. 145, III: a atribuição, sem os limites no texto [ev-02].
• Fontes históricas e doutrinárias: Leroy-Beaulieu (1906, expondo Seligman), Young (1916), o relatório de 1954, Baleeiro, Regina Helena Costa e Caliendo. A história constitucional (1934, 1946, EC 18/1965, 1988) está em pm:4-5.

Sentidos por ramo, contexto e período

• Regime geral (CTN): obra pública, valorização, dois limites e o rito do art. 82 [ev-01, ev-05].
• Constituição de 1988: o art. 145, III, fala só em contribuição "decorrente de obras públicas" [ev-02]. Se a valorização e os limites subsistem sem menção constitucional é a divergência que o instituto do C16 expõe (custo × valorização); ver "Sentidos doutrinários".
• Reforma: a espécie não foi tocada [ev-01, ev-02].
• Sentido adotado no C16: o do CTN, arts. 81 e 82, lido com o art. 145, III [ev-01, ev-02].

Sentidos doutrinários

Special assessments. Leroy-Beaulieu expõe a figura norte-americana a partir de Seligman: as contribuições particulares "sont établies en proportion du bénéfice spécial, retiré d'une amélioration entreprise dans un intérêt public" [ev-10] (trad. do Atlas: "são estabelecidas em proporção ao benefício especial retirado de uma melhoria empreendida no interesse público"). E dá os traços que as separam das taxas e dos fees: não se pode escapar delas, "Elles touchent, en outre, toujours la propriété foncière pour un bénéfice spécifié et appréciable et sont payées une fois pour toutes" [ev-10] (trad. do Atlas: "além disso, atingem sempre a propriedade imobiliária, por um benefício especificado e apreciável, e são pagas de uma vez por todas"). Registra ainda a origem francesa: a lei de 1807, "l'Indemnité pour paiement de plus-value" [ev-10]. Leitura do Atlas: os traços descritos (imóvel, benefício mensurável, pagamento único) são os que o CTN transformou em limites e em rito [ev-01, ev-05].

Causa e não imposto sobre a valorização. A outra via era tributar o ganho em si. Young narra o programa de 1870 da Land Tenure Reform Association, de John Stuart Mill: "the interception by taxation of the future unearned increase of the rent of land" [ev-11] (trad. do Atlas: "a interceptação, pela tributação, do futuro aumento não ganho da renda da terra"). O relatório de 1954 escolheu o caminho oposto: a Comissão se ateve à Constituição de 1946 "visando precipuamente evitar que o tributo seja desvirtuado em impôsto sôbre a valorização imobiliária", e para isso "acentuou-se a causalização do tributo, pela referência expressa à recuperação do custo da obra pública" [ev-12]. Acrescentou que a contribuição, embora definida em lei geral, exige "em cada caso, lei especial, que lhe defina as características específicas em função da hipótese particular de que se trate" [ev-12]. Leitura do Atlas: é essa causalização que o CTN guarda ao ligar o tributo à obra e ao custo [ev-01].

No Brasil. Baleeiro recolhe as tentativas: "O urbanista Alfredo Agache sugeriu uma taxa de valorização para financiamento de seu plano urbanístico no Rio", e o anteprojeto Bilac Pinto-Anhaia de Melo "serviu de base à Lei n.º 854, de 1949" [ev-13]; e adverte que a repartição do custo "por medida linear ou de superfície dos terrenos marginais exclui o critério de justiça, sem o qual se desmoraliza qualquer tributo" [ev-13].

Benefício ou custo. Caliendo descreve as duas escolas que dividiram a doutrina brasileira: a autonomista, que via na contribuição "uma forma de tributação da mais-valia, ou seja, da valorização do imóvel", e a paulista, que a via "como uma forma de recuperação da valorização"; "A primeira defendia a teria do benefit assessment com a tributação pela a valorização, enquanto a outra defendia o cost assessment" [ev-14]. Regina Helena Costa toma posição depois de 1988: "Embora o art. 145, III, CR, somente refira-se a obra pública, sem menção à valorização que dela deve decorrer, trata-se de circunstância indispensável a autorizar a instituição de contribuição de melhoria" [ev-15]. Para ela, o tributo é "vinculado a uma atuação estatal indiretamente referida ao sujeito passivo" [ev-15]. Leitura do Atlas: o verbete relata a posição, sem aderir; a posição contrária (a contribuição de custo, sem valorização, depois de 1988) e as demais leituras estão no instituto do C16, que expõe a divergência inteira. Jurisprudência: nenhuma ficha no Atlas sobre a espécie; a levantar.

Relação com a reforma

• Permanece: os arts. 81 e 82 do CTN e o art. 145, III, da Constituição, sem alteração de texto [ev-01, ev-05, ev-02].
• Muda: nada na espécie.
• Em aberto: a subsistência da valorização e dos limites diante do texto de 1988, no instituto do C16.

Ligações

• Ficha principal: fd:ctn-lei-5172-1966/art-81.
• Outras fichas: fd:ctn-lei-5172-1966/art-82; fd:ctn-lei-5172-1966/art-5; fd:ctn-lei-5172-1966/art-77; fd:constituicao-1988/art-145.
• Instituto: fi:tributo-e-especies-tributarias.
• Proêmio: pm:4-5.
• Verbetes próximos: vb:tributo · vb:especies-tributarias · vb:taxa · vb:valor-venal.
• Doutrina (fichários): fo:E32-LEROY-BEAULIEU-TRAITE-1906 · fo:E41-YOUNG-SINGLE-TAX-MOVEMENT-1916 · fo:B09 · fo:B-REGINA-COSTA-CURSO · fo:B-CALIENDO-CURSO-2ED. Fonte histórica: ft:ctn-trabalhos-comissao-1954.