Serviço público específico e divisível

Explicação curta

É o serviço público cuja utilização, efetiva ou potencial, autoriza a cobrança de taxa. O CTN o qualifica por três adjetivos. Utilizado: "efetivamente, quando por êle usufruídos a qualquer título" [ev-01]; "potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento" [ev-02]. Específico: "quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas" [ev-03]. Divisível: "quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários" (art. 79) [ev-04].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Nem todo serviço do Estado pode ser cobrado por taxa. A defesa nacional, a diplomacia e a segurança pública beneficiam a todos, sem que se possa dizer quanto cada um usou; custeiam-se pela receita geral. A taxa cabe quando o serviço se destaca como uma prestação própria (específico) [ev-03] e quando cada usuário o utiliza separadamente (divisível) [ev-04]. A utilização pode ser efetiva ou potencial, mas a potencial só conta se o serviço for "de utilização compulsória" e estiver em "efetivo funcionamento" [ev-02]. A taxa é devida pelo serviço "prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição" (art. 77) [ev-05].

Condições da utilização potencial. São duas, cumulativas: o serviço tem de ser de utilização compulsória; e a atividade administrativa tem de estar em efetivo funcionamento [ev-02]. Serviço facultativo não utilizado não gera taxa pela via da utilização potencial [ev-02].

Exemplo. Por hipótese, um Município mantém coleta domiciliar de resíduos em todas as ruas de um bairro, com roteiro diário, e a lei municipal obriga os imóveis a se servirem dela. Pressupostos: o serviço funciona de fato; a lei o torna de utilização compulsória; o volume ou a unidade atendida pode ser identificado por imóvel. O proprietário de um imóvel fechado, que não põe lixo na calçada, ainda assim utiliza potencialmente o serviço [ev-02], que é específico [ev-03] e divisível por imóvel [ev-04]. Diferente é a iluminação das ruas: beneficia a todos que passam, sem utilização separada por usuário, e a Constituição a custeia por contribuição própria (art. 149-A) [ev-06].

Conceitos próximos.

• vb:taxa: a espécie de que este serviço é uma das modalidades de fato gerador [ev-05].
• vb:poder-de-policia: a outra modalidade [ev-05].
• vb:contribuicao-para-iluminacao-publica: o custeio, por contribuição, de serviços não divisíveis que a Constituição destaca [ev-06, ev-07].
• Preço público: fronteira do quadro do C16 sobre taxa e preço público (qd:taxa-e-preco-publico).

Fundamentos normativos e doutrinários

• CTN, arts. 77 e 79: a taxa de serviço [ev-05], a base que não pode ser a de imposto [ev-08] e os três adjetivos [ev-09].
• Constituição, arts. 145, II, e 149-A: "pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição" [ev-10]; a contribuição para iluminação e monitoramento [ev-06].
• Doutrinários: Jèze (1924, com Hauriou em segunda mão), Bandeira de Mello e Di Pietro (Direito Administrativo) e Regina Helena Costa; ver "Sentidos doutrinários".

Sentidos por ramo, contexto e período

• Regime geral (CTN): os três adjetivos do art. 79 [ev-09]; o adjetivo "potencial" condicionado à compulsoriedade e ao funcionamento [ev-02].
• Constituição de 1988: a mesma fórmula no art. 145, II [ev-10]; os serviços de iluminação pública e de monitoramento de logradouros, custeados pela contribuição do art. 149-A [ev-06], que a LC 227 levou ao CTN (art. 82-A) [ev-07].
• Reforma: o art. 79 do CTN não mudou [ev-09]; mudou, ao lado, o âmbito da contribuição do art. 149-A [ev-06].
• Sentido adotado no C16: o do CTN, art. 79 [ev-09].

Sentidos doutrinários

O serviço público como regime. Jèze define o serviço público pelo regime, não pela atividade: "Dire que, dans telle hypothèse, il y a service public, c'est dire que, pour donner satisfaction régulière et continue à telle catégorie de besoins d'intérêt général, il y a un régime juridique spécial et que ce régime peut être modifié à tout instant par les lois et règlements" [ev-11] (trad. do Atlas: "dizer que, em tal hipótese, há serviço público é dizer que, para dar satisfação regular e contínua a tal categoria de necessidades de interesse geral, há um regime jurídico especial, e que esse regime pode ser modificado a qualquer momento pelas leis e regulamentos"). Na nota, reproduz a definição de Hauriou: "On peut définir le service public un service technique rendu au public d'une façon régulière et continue pour la satisfaction d'un besoin public et par une organisation publique" [ev-12] (trad. do Atlas: "pode-se definir o serviço público como um serviço técnico prestado ao público de modo regular e contínuo para a satisfação de uma necessidade pública e por uma organização pública"). Leitura do Atlas: nenhuma das duas definições exige que o serviço seja fruído individualmente; é o direito tributário que acrescenta a especificidade e a divisibilidade, para separar o serviço que se paga por taxa do que se paga por imposto [ev-03, ev-04].

Fruível singularmente. Bandeira de Mello põe a fruição individual no próprio conceito: "Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados" [ev-13]. Di Pietro classifica os serviços pela forma de satisfação: "Serviços uti singuli são aqueles que têm por finalidade a satisfação individual e direta das necessidades dos cidadãos" [ev-14]; os uti universi "são prestados à coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos" [ev-14]. E registra que, "Pelo conceito restrito de serviço público adotado por Celso Antônio Bandeira de Mello, só esta categoria constitui serviço público" [ev-14]. Leitura do Atlas: para Bandeira, o serviço uti universi não é serviço público em sentido estrito; para Di Pietro, é serviço público, mas não enseja taxa. O resultado tributário coincide [ev-09]; o conceito administrativo diverge, e o verbete não o decide.

Específico e divisível. Regina Helena Costa lê os dois adjetivos em sequência: "serviço público específico (uti singuli) é aquele que consiste em atividade estatal fruível individualmente por cada um de seus usuários" [ev-15]; "O serviço público divisível, por sua vez, é aquele que, sendo específico, possibilita a mensuração dessa fruição individual" [ev-15]. Conclui: "Serviço público geral, portanto, não viabiliza a instituição de taxa, havendo de ser custeado pela receita advinda da arrecadação de impostos" [ev-15]. Leitura do Atlas: a leitura da autora desloca os adjetivos em relação ao texto do CTN. No art. 79, a fruição separada por usuário está na divisibilidade (inciso III) [ev-04], e a especificidade é o destaque "em unidades autônomas" (inciso II) [ev-03]; na autora, a fruição individual define a especificidade, e a divisibilidade passa a ser a medida. O efeito prático coincide; a correspondência entre os termos não é literal, e o verbete registra a diferença sem escolher.

Jurisprudência: a doutrina lida menciona súmulas do STF sobre iluminação pública; o Atlas não tem ficha delas (a levantar), e o verbete não lhes atribui tese.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 79 do CTN e o art. 145, II, da Constituição [ev-09, ev-10].
• Muda ao lado: a contribuição do art. 149-A passa a custear, além da iluminação pública, "sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos" [ev-06], e o CTN a acolhe no art. 82-A [ev-07]. Leitura do Atlas: são serviços que a Constituição trata fora da taxa; a natureza da contribuição é tema do C15.
• Em aberto: a fronteira com o preço público (qd:taxa-e-preco-publico).

Ligações

• Ficha principal: fd:ctn-lei-5172-1966/art-79.
• Outras fichas: fd:ctn-lei-5172-1966/art-77; fd:ctn-lei-5172-1966/art-82-A; fd:constituicao-1988/art-145; fd:constituicao-1988/art-149-A.
• Instituto e quadro: fi:tributo-e-especies-tributarias · qd:taxa-e-preco-publico.
• Verbetes próximos: vb:taxa · vb:poder-de-policia · vb:contribuicao-para-iluminacao-publica.
• Doutrina (fichários): fo:E31-JEZE-COURS-1924 · fo:B-BANDEIRA-DE-MELLO-CURSO-ADM · fo:B-DI-PIETRO-DIREITO-ADM · fo:B-REGINA-COSTA-CURSO.