Consignação em pagamento

Explicação curta

Consignação em pagamento é o depósito judicial que o sujeito passivo faz da importância do crédito tributário quando o credor recusa ou condiciona ilegalmente o recebimento, ou quando mais de um ente exige o mesmo tributo sobre o mesmo fato [ev-01 a ev-04]. Julgada procedente, "o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda" [ev-06], e o crédito se extingue [ev-08].

Definição, exemplo e conceitos próximos

Definição acessível. Quem deve tem também interesse em deixar de dever. Se o fisco não recebe, o devedor pode pagar em juízo: "A importância de crédito tributário pode ser consignada judicialmente pelo sujeito passivo" [ev-01] em três casos. O primeiro é a recusa ou a condição: "de recusa de recebimento, ou subordinação dêste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória" [ev-02]. O segundo, a exigência sem base legal: "de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal" [ev-03]. O terceiro, o conflito entre credores: "de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sôbre um mesmo fato gerador" [ev-04]. O objeto é limitado: "A consignação só pode versar sobre o crédito que o consignante se propõe pagar" [ev-05].

Efeitos. A sentença decide o destino do depósito. Procedente, o pagamento se reputa feito e a importância é convertida em renda [ev-06]; o CTN põe entre as causas de extinção "a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do artigo 164" [ev-08] e "a conversão de depósito em renda" [ev-09]. Improcedente, "no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis" [ev-06].

O rito. O CTN não regula o processo. O Código de Processo Civil dá a regra geral: "Nos casos previstos em lei, poderá o devedor ou terceiro requerer, com efeito de pagamento, a consignação da quantia ou da coisa devida" [ev-12]; na inicial, o autor requer "o depósito da quantia ou da coisa devida, a ser efetivado no prazo de 5 (cinco) dias contados do deferimento" [ev-14]. Para o terceiro caso do CTN, o CPC tem a regra do credor duvidoso: "Se ocorrer dúvida sobre quem deva legitimamente receber o pagamento, o autor requererá o depósito e a citação dos possíveis titulares do crédito para provarem o seu direito" [ev-13].

Exemplo (hipotético). Pressupostos: prestador de serviço com débito de ISS de uma competência determinada; dois Municípios exigem o imposto sobre a mesma prestação, cada um afirmando ser o do local devido; o prestador quer pagar e não discute o valor. Ele pode propor a consignação do inciso III do art. 164 [ev-04], depositar a importância e pedir a citação dos dois Municípios para que provem o direito [ev-13]. Julgada procedente, o pagamento se reputa feito, o depósito se converte em renda do Município vencedor [ev-06], e o crédito se extingue [ev-08]. Se o prestador quisesse discutir se deve o imposto, a via seria outra; ver, abaixo, a divergência sobre o alcance da ação.

Conceitos próximos.

• vb:pagamento-tributario — a consignação é pagamento feito em juízo; procedente, "o pagamento se reputa efetuado" [ev-06].
• vb:extincao-do-credito-tributario — a procedência é causa de extinção (art. 156, VIII) [ev-08].
• vb:suspensao-da-exigibilidade — o depósito do art. 151, "o depósito do seu montante integral" [ev-11], suspende a exigibilidade enquanto se discute o crédito; a consignação quer pagar.
• vb:imputacao-do-pagamento — o inciso I do art. 164 fala do recebimento condicionado ao pagamento de outro tributo [ev-02]; o art. 163 manda a autoridade imputar entre vários débitos vencidos [ev-18]; a doutrina discute a relação entre as duas regras.

Fundamentos normativos e doutrinários

• CTN, art. 164: casos (caput, I a III) [ev-01 a ev-04]; objeto (§ 1.º) [ev-05]; efeitos (§ 2.º) [ev-06].
• CTN, art. 156, VI e VIII: extinção pela consignação procedente e pela conversão do depósito em renda [ev-07, ev-08, ev-09].
• CTN, art. 161: o crédito não pago no vencimento "é acrescido de juros de mora, seja qual fôr o motivo determinante da falta" [ev-10].
• CPC, arts. 539, 542 e 547: consignação com efeito de pagamento; depósito em cinco dias; credor duvidoso [ev-12, ev-14, ev-13].
• Doutrinários: o interesse do devedor em pagar (Venosa); o direito de cumprir o dever (Carvalho); fundamento, efeitos e alcance da ação (Baleeiro, Derzi, Sacha Calmon, Paulsen): ver "Sentidos doutrinários".

Sentidos por ramo, contexto e período

• Regime geral (CTN): consignação judicial nos três casos do art. 164, com efeito extintivo pela procedência [ev-01, ev-08]. A regra é geral e alcança qualquer tributo.
• Processo civil (CPC): o rito da ação, com o depósito e a citação dos possíveis titulares no caso de dúvida [ev-12, ev-13, ev-14].
• IBS e CBS: a LC 214, o Regulamento da CBS, a LC 227 e a LC 225 não tratam da consignação em pagamento [ev-17]; na LC 214, a palavra aparece em outro sentido, como nos bens "enviados em consignação e não vendidos no prazo autorizado" [ev-15]. O pagamento pelo contribuinte é uma das modalidades de extinção dos débitos [ev-19], e o art. 164 do CTN, norma geral, é o que regula a consignação desses débitos. Questão aberta, herdada da ficha: o IBS é "de competência compartilhada entre Estados, Municípios e Distrito Federal" [ev-16]; a ficha não resolve se a exigência do IBS por mais de um ente sobre o mesmo fato gerador cabe no inciso III [ev-04], e o verbete não resolve.
• Sentido adotado no C20: o do CTN, art. 164, com o rito do CPC [ev-01, ev-12].

Sentidos doutrinários

A pergunta a cada autor: o que a consignação protege, e até onde a ação pode ir? Nos clássicos com fichário buscados, não se localizou tratamento da consignação em pagamento (obras e termos em interno_notas); a pergunta começa no direito civil.

O interesse de quem deve. Venosa parte do devedor: "O devedor, e não apenas o credor, também possui interesse no sentido de que a obrigação seja extinta." [ev-30]. Quando o credor não recebe, ou quer receber de outro modo, "o devedor possui meio coativo de extinguir sua obrigação: a consignação em pagamento" [ev-30]. Ele também registra a dupla natureza, que explica a divergência adiante: "A consignação, tendo muito de procedimento, é instituto pertinente tanto ao direito material quanto ao direito processual." [ev-30].

O direito de cumprir o dever. Carvalho dá à ação um fundamento de teoria geral: ela "representa a consagração, pelo direito positivo, do princípio pelo qual a instituição de um dever jurídico pressupõe o direito de cumpri-lo" [ev-31]. E conclui: "Quem deve tem o direito de efetuar a prestação que lhe cabe, na conformidade da lei." [ev-31]. Baleeiro, no texto original, chega ao mesmo ponto pelo interesse econômico: a consignação "funda-se no pressuposto de que, se o credor tem direito de cobrar, o devedor também tem direito subjetivo e interesse econômico e moral de pagá-lo" [ev-32]. Cumprida a prestação dessa forma, "desaparece o dever jurídico e, com ele, o direito subjetivo que lhe é correlato, extinguindo-se a obrigação" (Carvalho) [ev-37].

O limite do inciso I. Baleeiro lê o inciso I junto com a imputação do art. 163: a autoridade "pode subordinar um pagamento à simultânea satisfação de outro crédito, como, por exemplo, nos casos de imputação do art. 163" [ev-32], e, embora o inciso I não contenha a cláusula "sem fundamento legal" do inciso II, "ela está implícita" [ev-32]. Sacha Calmon lê o contrário: "O art. 164 contraria o art. 163 do Código" [ev-35], porque o sujeito passivo pode consignar se o fisco subordinar o pagamento ao de outro tributo, "pouco importando se devido ou não" [ev-35].

As penalidades da improcedência. Baleeiro restringe a leitura do § 2.º: "nenhuma penalidade parece-nos cabível apenas porque o sujeito passivo tentou a consignação e foi malsucedido, sem ter cometido qualquer infração" [ev-33].

Três camadas da divergência sobre o alcance da ação. (1) Posições, com denominador de cinco vozes em quatro obras (Baleeiro e Derzi na mesma obra, separados pela moldura do EPUB). Três restringem a ação ao pagamento, sem discutir a exigência. Carvalho: "A ação de consignação não comporta outras questões que não aquelas ligadas aos requisitos formais e objetivos do pagamento que satisfaz o débito do sujeito passivo" [ev-31]. Sacha Calmon: "O § 1º restringe o cabimento da ação, cujo objeto é pagar, e não discutir a legalidade ou a constitucionalidade da exigência." [ev-35]; a dúvida sobre ser devido o tributo "não cabe na angusta via da ação consignatória fiscal" [ev-35]. Paulsen: a consignação "só tem lugar quando o sujeito passivo não pretenda discutir a obrigação, mas quitá-la simplesmente" [ev-36]. Uma voz admite via mais ampla: Derzi rejeita a ação como "apenas uma execução ao reverso" [ev-34], porque essa posição "não parece ser conciliável com o art. 164 do CTN, que dá à ação conotação mais ampla" [ev-34], ao menos no inciso III, em que a existência do crédito e a identidade do credor são a própria questão [ev-34]. Baleeiro não toma posição sobre o ponto nas páginas lidas. (2) Fundamentos: os restritivos apoiam-se no § 1.º [ev-05] e na distinção entre pagar e discutir, que cabe à declaratória (Sacha Calmon) ou ao depósito suspensivo (Paulsen) [ev-35, ev-36]; Derzi apoia-se no inciso III e no CPC, que admite a citação dos possíveis titulares [ev-34, ev-13]. (3) Consequência: para os restritivos, a consignação não serve para contestar o tributo; para Derzi, serve ao menos para definir a quem se paga. Não há quadro de divergência do C20; o tema fica como candidato no relatório.

Leitura do Atlas. As duas leituras convivem no próprio texto legal. O § 1.º limita o objeto ao crédito "que o consignante se propõe pagar" [ev-05], o que dá razão aos restritivos quanto ao valor; o inciso III pressupõe dúvida sobre o credor [ev-04], e o CPC manda citar "os possíveis titulares do crédito para provarem o seu direito" [ev-13], o que dá razão a Derzi quanto à pessoa. A ação não serve para discutir se o tributo é devido; serve para pagar a quem é devido.

Relação com a reforma

• Permanece: o art. 164 do CTN, sem alteração desde a redação original, e o art. 156, VIII [ev-01, ev-08].
• Sem regra nova: a LC 214, o Regulamento da CBS, a LC 227 e a LC 225 não tratam da consignação em pagamento [ev-17].
• Homonímia a controlar: na LC 214, "consignação" é também a remessa mercantil de bens [ev-15]; não se confunde com a consignação em pagamento.
• Questão aberta: o inciso III diante do IBS de competência compartilhada [ev-04, ev-16].

Ligações

• Instituto: fi:extincao-do-credito-tributario.
• Ficha principal: fd:ctn-lei-5172-1966/art-164 (fd:ctn-lei-5172-1966/art-164#caput; #caput-inc-I a #caput-inc-III; #par-1; #par-2).
• Extinção: fd:ctn-lei-5172-1966/art-156#caput-inc-VIII; fd:ctn-lei-5172-1966/art-156#caput-inc-VI.
• Regras vizinhas: fd:ctn-lei-5172-1966/art-163; fd:ctn-lei-5172-1966/art-151#caput-inc-II.
• Processo civil: un:lei-13105-2015/art-539; un:lei-13105-2015/art-547 (sem fichas fd).
• Verbetes próximos: vb:pagamento-tributario · vb:extincao-do-credito-tributario · vb:suspensao-da-exigibilidade · vb:imputacao-do-pagamento.
• Doutrina (fichários): fo:B-VENOSA-VOL2 · fo:B01 · fo:B09 · fo:B-SACHA-CALMON-17ED · fo:B10.