Composição da Cesta Básica Nacional de Alimentos: o critério do necessário, quem o fixa e com que controle, e se as listas escolhem bem (EC 132, art. 8.º; LC 214, arts. 125 e 475, §§ 3.º a 5.º)

Posições

Pioneiros: quem formulou primeiro

• Remissão. Ricca Salerno (1890) adverte que a primeira necessidade é relativa ao lugar e ao tempo: o que se dispensa num país é de primeira necessidade em outro (paráfrase; transcrito na fi) [ev-13]. Smith (1776) mede o necessário pelo costume do país, e não só pelo sustento da vida (paráfrase; transcrito no vb:seletividade-e-essencialidade) [ev-14]. A Constituição de 1946, reproduzida no Projeto de 1954, isentava o que a lei classificasse como o mínimo indispensável à alimentação das pessoas de restrita capacidade econômica (vb:seletividade-e-essencialidade).
• Leitura do Atlas, sem anacronismo. Os pioneiros dão os dois polos da pergunta (a): o necessário é relativo (Ricca Salerno, Smith), e alguém tem de fixá-lo (a lei, em 1946). A diversidade regional e cultural da EC 132 [ev-01] retoma a relatividade; a lista fechada da LC 214 [ev-04], a fixação pela lei. Os pioneiros ficam fora das contagens.

Camada 1 — Entendimento dominante: o que as obras da casa declaram

Nenhuma obra lida declara qual resposta domina, nem examina a lista do Anexo I da LC 214 ou os critérios do art. 475, §§ 3.º a 5.º.

Pergunta (a): sem dominante. Quatro obras respondem, em três classes.

Pergunta (b): sem dominante. Cinco obras respondem: uma pelo discricionarismo do legislador, duas pela discricionariedade restrita, duas pelo núcleo constitucional.

Pergunta (c): sem divergência nas passagens lidas. Quatro obras examinam listas ou a escolha de itens; nenhuma defende a composição de uma lista concreta.

Camada 2 — Posições, lado a lado

(a) O critério do necessário

• Pelo consumo das famílias pobres.
• Schoueri: a essencialidade tem "duas perspectivas: o ponto de vista individual dos contribuintes e as necessidades coletivas" (PDF p. 779) [ev-15]; pela segunda, o conceito se lê a partir dos objetivos e valores constitucionais, e "essencial será o bem que se aproxime da concretização daqueles" (PDF p. 779) [ev-15]. Daí, pelo objetivo de erradicar a pobreza, é essencial "o produto consumido pelas camadas menos favorecidas da população" (PDF p. 780) [ev-16]. Condição: pela mesma perspectiva coletiva, também o que serve ao desenvolvimento nacional [ev-16]; o consumo dos pobres é um dos critérios que os objetivos constitucionais dão, não o único.
• Yamashita (2002): a imunidade do mínimo estaria restrita a uma cesta "escolhidos entre aqueles estrita e estatisticamente mais populares e em valores-médios padrões" (p. 114) [ev-17].
• Pela vida do maior número.
• Baleeiro, no texto original conservado na atualização: a essencialidade "refere-se à adequação do produto à vida do maior número dos habitantes do país" (p. 487) [ev-18], e as alíquotas devem ser tanto menores "Quanto mais sejam elas necessárias à alimentação, ao vestuário, à moradia, ao tratamento médico e higiênico das classes mais numerosas" (p. 487) [ev-18].
• Relativo ao grupo; sem critério objetivo.
• Edvaldo Brito: "essa noção de essencialidade somente pode ser subjetiva: o produto que é indispensável para um grupo não o é de todos" (item 2.4) [ev-19].
• Leitura do Atlas. O art. 475 escolheu, para a avaliação, um critério da primeira classe e o tornou mensurável: não o que os pobres consomem, mas o que pesa mais na despesa deles do que na das demais famílias [ev-11]. É a resposta textual à objeção de que a desoneração favorece quem consome mais. A EC 132 manda considerar a diversidade regional e cultural [ev-01], critério da terceira classe; o art. 475, § 3.º, não a repete [ev-08]. A lista do art. 125 não diz qual critério seguiu [ev-04].

(b) Quem fixa a lista e com que controle

• Discricionarismo do legislador.
• Baleeiro, sob as Cartas anteriores: "O discricionarismo honesto do legislador, fiel ao espírito da Constituição, fará a seleção das mercadorias e a relatividade das alíquotas" (p. 487) [ev-18]; "Todavia, o critério seletivo é o discricionarismo do legislador ordinário" (p. 488) [ev-20].
• Discricionariedade restrita; conceito indeterminado controlável.
• Derzi, na atualização (2018), contra o texto que atualiza: "a Constituição de 1988 obriga a seletividade do IPI, sendo muito restrita a discricionariedade do legislador" (p. 488) [ev-21].
• Schoueri: "Ao se afirmar que a essencialidade é conceito indeterminado, rejeita-se, simultaneamente, seja caso de discricionariedade" (PDF p. 780) [ev-16]; e "O foco é no produto, não no contribuinte" [ev-16].
• Núcleo constitucional imune.
• Yamashita (2002): o princípio implícito do mínimo existencial exige que "determinadas mercadorias de primeira necessidade" (p. 113) [ev-22] sejam imunes ao ICMS; a isenção que existe é expressão dessa imunidade e, por isso, "não pode ser revogada e sempre dá direito a crédito" (p. 114) [ev-17].
• Carrazza: a alimentação do mínimo vital, que o ICMS não pode alcançar, é a que integra a cesta básica (paráfrase; transcrito na fi) [ev-23].
• Mudança de posição? Não. Baleeiro e Derzi são autores diferentes na mesma obra: o texto de Baleeiro, dentro da moldura, é anterior a 1988 [ev-20]; a atualização de Derzi, de 2018, o contesta expressamente [ev-21]. Contam em separado.
• Leitura do Atlas. O texto do IBS e da CBS muda os termos da pergunta. A escolha é da lei complementar [ev-03], mas vinculada a critérios constitucionais nomeados [ev-01], e a alteração da lista tem custo e rito: só vale depois do ajuste das alíquotas de referência [ev-06]. Os critérios de composição do art. 475 estão escritos "Para fins" da avaliação [ev-08]: se vinculam a lista, ou só o exame quinquenal dela, é questão que o texto deixa aberta. As obras de (b) escrevem sobre o IPI e o ICMS; nenhuma sobre a cesta nacional.

(c) As listas escolhem bem?

• Não: a escolha é obscura, distorcida ou não favorece quem se quer proteger.
• Bird e Gendron: nas listas de isenção de alimentos, a razão precisa para escolher certos itens raramente é clara (paráfrase; transcrito na fi) [ev-24].
• Della Vittoria (2021), sobre as listas estaduais do ICMS: na fixação de alíquotas pela essencialidade "verificam-se enormes distorções nas legislações estaduais", a ponto de certos itens, que ela nomeia, figurarem como de cesta básica numa lista estadual, e as distorções "devem ser objeto de discussão e correção na esfera de cada ente competente" (p. 148) [ev-25].
• Boso e Resende: não se pode atribuir à lista da cesta nacional maior favorecimento às camadas carentes (paráfrase; transcrito na fi) [ev-26].
• A inclusão conflita com outro fim da reforma.
• Braz e Dantas, sobre o projeto: a principal questão do Imposto Seletivo sobre certas bebidas é externa a ele e se refere à inclusão de um de seus insumos na cesta, com alíquota zero (paráfrase; transcrito na fi) [ev-27].
• Leitura do Atlas. As quatro obras criticam listas ou a escolha de itens, e nenhuma defende uma lista concreta. A crítica de Braz e Dantas toca o critério da alimentação saudável [ev-01] e o de alimentos in natura ou minimamente processados [ev-09], que o art. 475 manda privilegiar.

Quadro das respostas

Contagem declarada (leitura do Atlas). (a): quatro obras respondem; duas pelo consumo das famílias pobres (Schoueri, como um dos critérios dados pelos objetivos constitucionais, ao lado do desenvolvimento nacional; Yamashita), uma pela vida do maior número (Baleeiro), uma pela relatividade (Edvaldo Brito). (b): cinco obras respondem; uma pelo discricionarismo (Baleeiro), duas pela discricionariedade restrita ou pelo conceito indeterminado (Derzi, Schoueri), duas pelo núcleo imune (Yamashita, Carrazza). Della Vittoria diz que a correção cabe a cada ente, sem dizer com que controle: fica fora de (b). (c): quatro obras respondem, e as quatro criticam (Bird e Gendron, Della Vittoria, Boso e Resende, Braz e Dantas). Critério das classes: o que a passagem afirma. Domínio: Baleeiro, Derzi, Schoueri e Edvaldo Brito escrevem sobre o IPI; Yamashita, Carrazza e Della Vittoria, sobre o ICMS; Bird e Gendron, sobre o imposto sobre o valor acrescido; Boso e Resende e Braz e Dantas, sobre a cesta nacional, os primeiros depois da LC 214, as segundas sobre o projeto. Nenhuma obra escreve sobre os critérios do art. 475. Ficam fora os pioneiros; Caliendo, que registra a cesta do ICMS entre as compreensões possíveis do mínimo existencial sem tomar posição; e os relatos de segunda mão (Lobo Torres, por Yamashita e por Reis; Xavier, por Paulsen).

Camada 3 — O que a jurisprudência considera

Não há ficha jurisprudencial (fj:) sobre a composição da cesta. Derzi e Paulsen transcrevem o resumo do julgamento do RE 592.145/SP (Tema 80), de 05/04/2017, sobre a alíquota do IPI de um produto que integrava a cesta básica e a regra que o diferenciava por região [ev-28, ev-29]: levantado, a fichar, sem tese atribuída pelo Atlas (D215). Os julgados sobre a cesta no ICMS (crédito, alíquota específica, isenção parcial) reunidos por Paulsen também ficam a levantar.

Pressupostos, conceitos e consequências

Jurisprudência pertinente

Não há ficha jurisprudencial; o RE 592.145/SP (Tema 80) fica a fichar, sem tese atribuída.

Conclusão fundamentada ou questão aberta

• (a) Questão aberta, sem dominante: duas de quatro obras medem o necessário pelo consumo das famílias pobres; uma, pela vida do maior número; uma o tem por relativo. O art. 475 adotou, para a avaliação, uma versão mensurável da primeira classe [ev-11]; a EC 132, a relatividade regional e cultural [ev-01].
• (b) Questão aberta, sem dominante: uma de cinco obras deixa a lista ao discricionarismo do legislador; duas restringem a discricionariedade; duas veem um núcleo imune. Todas escrevem sobre o IPI e o ICMS. No regime novo, a escolha é da lei complementar, com critérios constitucionais e alteração condicionada ao ajuste das alíquotas de referência [ev-03, ev-06]; se os critérios do art. 475 vinculam a lista ou só a avaliação fica em aberto no texto [ev-08].
• (c) Sem divergência: quatro de quatro obras criticam a escolha de itens; nenhuma defende uma lista concreta. [ev-24, ev-25, ev-26, ev-27].
• Camadas (D214). Camada 1: nenhuma declaração de dominância. Camada 2: os pioneiros remetidos e dez obras. Camada 3: o Tema 80, a fichar.
• Limites. O Anexo I não está capturado; nenhuma obra examina a lista da LC 214 nem os critérios do art. 475.

Onde a questão reaparece

• P1 — Os textos: fd:ec-132-2023/art-8; fd:lcp-214-2025/art-125, fd:lcp-214-2025/art-126 e fd:lcp-214-2025/art-475; fd:decreto-12955-2026/art-199.
• P2 — Os conceitos: vb:cesta-basica-nacional-de-alimentos; vb:avaliacao-quinquenal; vb:familia-de-baixa-renda; vb:seletividade-e-essencialidade; vb:manutencao-de-creditos-aliquota-zero.
• P3 — Os quadros: qd:devolucao-personalizada-x-seletividade; qd:capacidade-contributiva (C15).
• P4 — O instituto: fi:devolucao-personalizada-e-cesta-basica.