EC 18/1965 e o Código Tributário Nacional

A comissão. Em janeiro de 1965 o governo federal "encarregou uma comissão de especialistas oficiais e particulares de elaborar uma nova discriminação de rendas" (RDA 87, p. 3) [ev-01]. Em nota, Rubens Gomes de Sousa dá a composição: "Foram seus membros o Prof. Gerson Augusto da Silva, do Ministério da Fazenda; o Prof. Sebastião Santana e Silva, do Ministério do Planejamento; o Dr. Gilberto de Ulhôa Canto, advogado no Rio de Janeiro e consultor em matéria fiscal; o Dr. Mário Henrique Simonsen, economista dos quadros da Fundação; e o autor dêste artigo, como relator geral" [ev-02]. A mesma nota informa que a comissão veio da Portaria GB-30, de 27 de janeiro de 1965, do Ministro da Fazenda, e funcionou na Fundação Getúlio Vargas, sob a presidência de Luiz Simões Lopes [ev-02].

A diretriz. O relator resume a diretriz: "A comissão afirma em seu relatório que a diretriz básica da reforma foi a substituição dos três campos tributários, federal, estadual e municipal, supostamente independentes, por um sistema tributário nacional integrado" [ev-03]. Com isso, chegou-se "a um total de apenas doze impostos, contra os dezessete que a Constituição admitia, além dos inominados que se continham na competência dita 'residual' ou 'concorrente', que foi então abolida" (p. 4) [ev-04]. A EC 18 é de 1º de dezembro de 1965, publicada no DOU de 6 de dezembro de 1965 [ev-05]. Seu texto confirma: o sistema "compões-se [sic] de impostos, taxas e contribuições de melhoria" e é regido pela Emenda, por leis complementares, resoluções do Senado e leis de cada ente (art. 1º) [ev-05]. Os impostos "são exclusivamente os que constam desta Emenda" (art. 5º) [ev-06]. Ataliba, em 1968, lê a Emenda como o ponto mais alto da rigidez que 1934 inaugurara (pm:2-5): ela a levou "ao grau máximo" [ev-25], pois suprimiu "até os impostos concorrentes, chamados impostos 'novos', tradicionalmente" (p. 74) [ev-25]. A Carta de 1967 reabriu esse campo (pm:2-7).

O IVA brasileiro de 1965. O ICM nasceu "não-cumulativo, abatendo-se, em cada operação, nos têrmos do disposto em lei complementar, o montante cobrado nas anteriores, pelo mesmo ou por outro Estado" (EC 18, art. 12, § 2º) [ev-07]. O relator declara a fonte de inspiração. Segundo o relator, o imposto de vendas era, na maioria dos casos, cobrado "pelo chamado método 'em cascata'", e a Emenda o substituiu por um imposto "cobrado, pelo sistema do valor acrescido, à semelhança da taxe sur la valeur ajoutée francesa" (RDA 87, p. 9) [ev-08]. O IPI, diz Machado, é "o antigo imposto de consumo, com um novo nome" (p. 326) [ev-09]. A Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda que acompanhou a proposta da EC 18, citada por ele, esperava que "em futuro próximo, com o aperfeiçoamento do processo de arrecadação o imposto venha a recair na fase final de consumo" [ev-19]. Para Machado, essa perspectiva "restou inteiramente frustrada", e o IPI continuou "um imposto sobre a produção de bens" (p. 326) [ev-19]. A Exposição de Motivos em si, publicada pela Câmara em 1966, não está na casa; a citação é de segunda mão [a conferir] [ev-20].

Leitura do proêmio: 1965 e 2023. A expectativa de 1965 pode ser comparada com o desenho da EC 132 (pm:2-9), mas a comparação é do proêmio: as fontes lidas não mostram que a reforma de 2023 tenha retomado a Exposição de Motivos. E o sentido de "recair na fase final" precisa ser delimitado. O IBS e a CBS continuam a incidir sobre operações ao longo da cadeia (art. 156-A, § 1º, I, aplicado à CBS pelo art. 195, § 16) [ev-21, ev-22]. O deslocamento se faz pelo crédito: compensa-se o imposto devido com o montante cobrado nas aquisições, "excetuadas exclusivamente as consideradas de uso ou consumo pessoal especificadas em lei complementar e as hipóteses previstas nesta Constituição" (inciso VIII) [ev-23]. É nesse sentido, de ônus que se detém na etapa do consumo, e não de incidência só na venda final, que a aproximação com 1965 se sustenta.

A Federação em disputa. Ulhôa Canto, membro da comissão, relata a resistência dos Estados e responde que um conceito de Federação que admita "o poder discricionário de os Estados regularem suas finanças com desprêzo e omissão total de aspectos fundamentais da unidade nacional, dificilmente será aceitável. Será uma confederação, se quiserem, ou, até menos do que isso, um clube de Estados, uma espécie de Mercado Comum" (RDA 89, p. 439) [ev-10]. Leitura do proêmio: o argumento reaparece na competência compartilhada do IBS (pm:2-9).

O Código. O anteprojeto é anterior à Emenda. O volume Trabalhos da Comissão Especial do Código Tributário Nacional (Ministério da Fazenda, Rio de Janeiro, 1954) reúne a Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda de então, Oswaldo Aranha, o Projeto, o Relatório de Rubens Gomes de Sousa, relator geral, e o "Anteprojeto de autoria do Prof. Rubens Gomes de Sousa, que serviu de base aos trabalhos da Comissão Especial do Código Tributário Nacional" [ev-16]. Pela Exposição de Motivos, "em agôsto de 1953" o Ministro designou a comissão, formada por Rubens Gomes de Sousa e quatro funcionários técnicos do Ministério (Afonso Almiro Ribeiro da Costa, Pedro Teixeira Soares Júnior, Gerson Augusto da Silva e Romeu Gibson), "para, tomando por base o Anteprojeto de autoria do primeiro, elaborar […] um Projeto de Código Tributário Nacional" [ev-17]. O Anteprojeto foi divulgado "no Diário Oficial e em avulso" [ev-18]; essa edição de 1953 não está na casa, e a identidade de texto entre ela e a reprodução de 1954 não foi cotejada [a conferir] [ev-24].

Segundo o relator da reforma de 1965, os textos das leis complementares foram incluídos no "Projeto n.º 4.834, de 1954, da Câmara dos Deputados, relativo ao Código Tributário Nacional", revisto desde 1964; o texto final, "depois de adaptado à Emenda Constitucional n.º 18", voltou ao Congresso "como Projeto n.º 13, de 1966, e foi votado e promulgado como Lei n.º 5.172, de 25 de outubro de 1966" (RDA 87, p. 4, nota 2) [ev-11]. O nome veio depois: pelo Ato Complementar nº 36, de 13 de março de 1967, "[a] Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, e alterações posteriores passa a denominar-se 'Código Tributário Nacional.'" (art. 7º) [ev-12]. Lobo Torres destaca "a Comissão que elaborou o Código Tributário Nacional" e três nomes: "Rubens Gomes de Souza, Gilberto de Ulhoa Canto e Gerson Augusto da Silva" (p. 16) [ev-13]. São os três que, com Luis Gonzaga do Nascimento e Silva, faziam a revisão desde 1964, segundo o relator [ev-11]; da comissão de 1953, só Rubens Gomes de Sousa e Gerson Augusto da Silva fizeram parte [ev-17]. O CTN "adotou topograficamente o critério de sistematizar os tributos de acordo com a sua base econômica" (p. 361) [ev-14].

Juízo da doutrina. Antes da reforma, A. A. Becker via o problema como geral: "No Brasil, como em qualquer outro país, ocorre o mesmo fenômeno patológico-tributário" [ev-26], e os juristas "circulam nos corredores dum manicômio jurídico-tributário" (Teoria geral do direito tributário, n.º 1) [ev-26]. O diagnóstico é da doutrina e da legislação tributária em geral, não só da discriminação de rendas. Depois dela, o juízo é de Lobo Torres: "O sistema tributário nacional brasileiro alcançou razoável grau de racionalidade com a reforma introduzida pela EC 18/65 e pelo CTN. Antes o sistema era caótico, com incidências meramente formais, desvinculadas dos fatos econômicos" (Lobo Torres, Curso, p. 363) [ev-15].