Idade Moderna: o Estado fiscal e as máximas

Do Estado de polícia ao Estado fiscal. Para Lobo Torres, o Estado de polícia "é modernizador, intervencionista, centralizador e paternalista" (p. 8) [ev-01]. Chega a Portugal "na época pombalina" (p. 8) [ev-02]. O Estado fiscal se caracteriza pelo "novo perfil da receita pública, que passou a se fundar nos empréstimos, autorizados e garantidos pelo legislativo, e principalmente nos tributos — ingressos derivados do trabalho e do patrimônio do contribuinte — ao revés de se apoiar nos ingressos originários do patrimônio do príncipe" (p. 8) [ev-03]. Com ele "[d]eu-se a separação entre o ius eminens e o poder tributário" (p. 8) [ev-04].

A expressão e o conceito. A expressão "Estado fiscal" tem autor e data. Nabais: "A expressão e o conceito de estado fiscal devem-se a Lorenz von STEIN, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, I, 1885, e II, 1886" (O dever fundamental de pagar impostos, p. 191, nota 11) [ev-15]. A divulgação veio da polêmica travada durante a Primeira Guerra entre Goldscheid e Schumpeter (Die Krise des Steuerstaats, 1918), e o conceito "foi na altura identificado com o próprio estado moderno – caso de SCHUMPETER –, ou com o estado mínimo e neutral próprio do liberalismo oitocentista" (p. 191, nota 11) [ev-15]. O critério é a fonte da receita: Estado fiscal é o "estado cujas necessidades financeiras são essencialmente cobertas por impostos" (p. 192) [ev-15]. Por esse critério, a primeira forma do Estado moderno ainda não o era: o Estado absoluto "foi predominantemente um estado não fiscal, uma vez que o seu suporte financeiro foram fundamentalmente, de um lado e em continuação das instituições medievais que o precederam, as receitas do seu património ou propriedade e, de outro, os rendimentos da actividade comercial e industrial por ele próprio assumida" (p. 193) [ev-16]. Para Portugal, Nabais registra que o suporte financeiro do Estado foi, "numa primeira fase, o comércio ultramarino largamente monopolizado pelo estado e, depois, o ouro do Brasil" (p. 193, nota 15, com remissão a V. Magalhães Godinho) [ev-16]; o quinto do ouro colonial está em pm:1-1 e pm:2-2.

A sequência nos clássicos. A sucessão do domínio ao tributo já ordenava a história financeira em Ricca Salerno (1890): "Il regalismo segna una fase transitoria, intermedia tra lo stato antico, primitivo della finanza pubblica, in cui prevaleva il demanio fiscale, e lo stato moderno, in cui hanno acquistato un grande predominio le contribuzioni generali e speciali" (Scienza delle finanze, p. 122) [ev-17] (trad. do Atlas: "O regalismo marca uma fase transitória, intermediária entre o estado antigo, primitivo, da finança pública, em que prevalecia o domínio fiscal (demanio fiscale), e o estado moderno, em que adquiriram grande predomínio as contribuições gerais e especiais"). A fase moderna é aquela "in cui le contribuzioni, generali e speciali, hanno acquistato la prevalenza, come la forma più conveniente ed economica di sopperire alle spese pubbliche" (p. 124) [ev-18] (trad. do Atlas: "em que as contribuições, gerais e especiais, adquiriram a prevalência, como a forma mais conveniente e econômica de suprir as despesas públicas"). Leitura do proêmio: domínio, regalias e contribuições antecipam, na ciência das finanças do século XIX, a sequência de Lobo Torres (patrimonial, de polícia, fiscal); aproximar o regalismo do Estado de polícia é leitura do proêmio.

O consentimento sob o absolutismo. A passagem teve preço político. Masé-Dari vê a finança consensual das origens anulada pela monarquia: um "sistema che il rafforzarsi e il trasformarsi della potestà monarchica annullò, corrompendolo in sistema di finanza semplicemente coattiva, intessuta di privilegi e di esenzioni a benefizio di alcune classi politicamente preponderanti" (Sul bilancio dello Stato, p. 2) [ev-19] (trad. do Atlas: "sistema que o fortalecimento e a transformação do poder monárquico anularam, corrompendo-o em sistema de finança simplesmente coativa, tecida de privilégios e de isenções em benefício de algumas classes politicamente preponderantes"). Na Inglaterra, o imposto guardou o caráter de exceção até o fim do século XVII: "le caractère exceptionnel de l'impôt subsiste jusqu'à la Révolution de 1688 ; on persiste à dire jusqu'à cette époque que le recours à l'impôt est extraordinaire" (Jèze, Traité de science des finances, p. 11) [ev-20] (trad. do Atlas: "o caráter excepcional do imposto subsiste até a Revolução de 1688; continua-se a dizer, até essa época, que o recurso ao imposto é extraordinário"). A Revolução de 1688 e o Bill of Rights estão em pm:1-6.

Bodin: os nervos da República. "Se, como dizia um antigo orador, é certo que os nervos da República estão representados pela sua fazenda, é imprescindível um conhecimento exato do assunto" (Los seis libros de la República, livro VI, cap. II; trad. do Atlas, da tradução espanhola) [ev-14] [a conferir: tradução espanhola sem expediente; original francês não conferido]. Leitura do proêmio: o "antigo orador" pode ser Cícero, que chamou os vectigalia de "nervos da república" [ev-05].

Bodin em Seligman. Sem depender da tradução espanhola, Seligman põe Bodin entre os primeiros escritores sobre o tributo: "Bodin, as is well known, was in favor of taxation only as a last resort in extraordinary exigencies, since in his opinion the state could and should support itself in other ways" (Progressive Taxation in Theory and Practice, p. [229]) [ev-21] (trad. do Atlas: "Bodin, como é sabido, era favorável à tributação só como último recurso em necessidades extraordinárias, pois, na sua opinião, o Estado podia e devia sustentar-se de outros modos"). Onde o tributo fosse necessário, a medida seria a faculdade; mas "faculty seems to Bodin simply to denote means or property" (p. [229]) [ev-21] (trad. do Atlas: "faculdade (faculty) parece significar para Bodin simplesmente meios ou propriedade"), e a nota transcreve a edição francesa de 1577: "Que chacun debuoit porter, eu égard aux biens qu'il auoit" (Les six livres de la République, p. 644, apud Seligman, p. [229], nota 2) [ev-21] (trad. do Atlas: "Que cada um devia suportar, tendo em conta os bens que tinha"). Leitura do proêmio: no Bodin de Seligman, o tributo é recurso extraordinário e, quando cobrado, proporcional aos bens; a frase sobre os "nervos da República" continua a conferir no original francês [ev-14].

Hobbes: igualdade pelo consumo. "To Equall Justice, appertaineth also the Equall imposition of Taxes; the equality whereof dependeth not on the Equality of riches, but on the Equality of the debt, that every man oweth to the Common-wealth for his defence": a igualdade da imposição não depende da igualdade das riquezas, mas da igualdade da dívida de cada um para com a república por sua defesa (Leviathan, 1651, cap. XXX; trad. do Atlas) [ev-06]. Daí a preferência pelo imposto sobre o consumo: "when the Impositions, are layd upon those things which men consume, every man payeth Equally for what he useth" (trad. do Atlas: quando as imposições recaem sobre as coisas que os homens consomem, cada um paga igualmente pelo que usa) [ev-07]. Leitura do proêmio: Hobbes defende o imposto sobre o consumo com um critério de igualdade que ele próprio separa da igualdade das riquezas [ev-06]; por isso, esse critério não se confunde com o da capacidade contributiva (pm:5-4).

O exemplo de Hobbes e a leitura de Seligman. Hobbes justifica o critério com um exemplo: "For what reason is there, that he which laboureth much, and sparing the fruits of his labour, consumeth little, should be more charged, then he that living idlely, getteth little, and spendeth all he gets; seeing the one hath no more protection from the Common-wealth, then the other?" (Leviathan, cap. XXX) [ev-22] (trad. do Atlas: "Que razão há para que aquele que trabalha muito e, poupando os frutos do seu trabalho, consome pouco seja mais onerado do que aquele que, vivendo ociosamente, ganha pouco e gasta tudo o que ganha, visto que um não tem da república (Common-wealth) mais proteção do que o outro?"). Seligman o põe entre os primeiros defensores da teoria do benefício: para Hobbes, os tributos "must be regarded as the price paid for the peace purchased" (Progressive Taxation, p. [158]) [ev-23] (trad. do Atlas: "devem ser considerados o preço pago pela paz adquirida"), e "the best test of benefits is not property or income, but expense" (p. 159) [ev-23] (trad. do Atlas: "a melhor medida dos benefícios não é a propriedade nem a renda, mas a despesa"). Leitura do proêmio: a classificação de Seligman confirma a leitura acima: o critério de Hobbes mede o benefício pelo consumo e não se confunde com a capacidade contributiva; a doutrina do benefício está em pm:4-2.

A tributação do consumo na prática. A tributação do consumo tinha prática e resistência documentadas. Dowell: "The excise system introduced into this country under the commonwealth, included taxes on many manufactured articles" (A History of Taxation and Taxes in England, v. IV, p. 282) [ev-24] (trad. do Atlas: "O sistema da excise introduzido neste país sob a Commonwealth incluía tributos sobre muitos artigos manufaturados"); esses tributos foram abandonados na Restauração, e a excise era tão impopular que, depois da Revolução, "it was found impracticable, at first, to reimpose taxes of this description" (p. 282) [ev-24] (trad. do Atlas: "verificou-se impraticável, de início, restabelecer tributos dessa espécie"). Na Prússia, a Accise ainda dividia opiniões em 1808, em dois folhetos anônimos impressos em Berlim, de títulos opostos: Die Vortheile der Accise im Preussischen Staate (As vantagens da Accise no Estado prussiano), "Zum Beweise, daß die bisherige Acciseverfassung, wenn sie von ihren Mängeln gereiniget wird, mit dem Staatsinteresse und der Landeswohlfahrt auch fernerhin sehr gut vereinbar ist" (rosto) [ev-25] (trad. do Atlas: "Para prova de que a constituição da Accise até agora vigente, se for depurada dos seus defeitos, continua muito bem compatível com o interesse do Estado e com o bem-estar do país"), e Die Nachtheile der Accise für den Nationalwohlstand (As desvantagens da Accise para a prosperidade nacional), "Zum Beweis, daß die jetzige Accise-Verfassung im Preußischen Staate, mit dem Interesse der Nation fernerhin nicht vereinbar ist" (rosto) [ev-26] (trad. do Atlas: "Para prova de que a atual constituição da Accise no Estado prussiano não é mais compatível com o interesse da nação"). A tributação do consumo no direito comparado e na reforma está em pm:6-2 e pm:5-8.

Locke: consentimento e propriedade. Cada um que goza da proteção deve pagar "his proportion for the maintenance of it. But still it must be with his own consent, i.e. the consent of the majority […]: for if any one shall claim a power to lay and levy taxes on the people, by his own authority, and without such consent of the people, he thereby invades the fundamental law of property" (Second Treatise, § 140) [ev-08]. Em português: cada um deve pagar a sua proporção para mantê-la, mas sempre com o seu próprio consentimento, isto é, o consentimento da maioria; quem pretender o poder de lançar e cobrar tributos sobre o povo por sua própria autoridade, sem tal consentimento, invade a lei fundamental da propriedade (trad. do Atlas) [ev-08].

Montesquieu: tributo e liberdade. Montesquieu define as rendas do Estado: "Les revenus de l'état sont une portion que chaque citoyen donne de son bien, pour avoir la sûreté de l'autre, ou pour en jouir agréablement" (XIII, 1). E fixa a "règle générale": "on peut lever des tributs plus forts, à proportion de la liberté des sujets" (XIII, 12) (ed. Nourse, 1772; trad. do Atlas em pm:4-2) [ev-09, ev-10].

Seligman aponta a tensão em Montesquieu: "While Montesquieu, however, thus advocates the protection theory, he defends the progressive principle" (Progressive Taxation, p. 163) [ev-27] (trad. do Atlas: "Enquanto Montesquieu, porém, advoga assim a teoria da proteção, defende o princípio progressivo"), com base no imposto de Atenas (XIII, 7), tratado em pm:1-2.

Adam Smith: as quatro máximas. Os súditos devem contribuir "in proportion to their respective abilities" (na proporção das suas respectivas capacidades); o tributo "ought to be certain and not arbitrary" (deve ser certo, e não arbitrário) [ev-11]; deve ser cobrado no tempo ou do modo "most likely to be convenient for the contributor to pay it" (mais conveniente para o contribuinte pagá-lo); e deve tirar do bolso do povo "as little as possible, over and above what it brings into the public treasury of the state" (o mínimo possível além do que leva ao tesouro público) (Wealth of Nations, liv. V, cap. II, parte II; trad. do Atlas) [ev-12]. São as máximas da proporção às capacidades, da certeza, da comodidade e da economia. A parte 5 traduz a primeira em pm:5-4, a segunda em pm:5-5 e a quarta em pm:5-8; a terceira e a quarta são discutidas em pm:5-9. Entre as quatro formas pelas quais um tributo tira do bolso do povo mais do que leva ao tesouro, Smith aponta a de que ele "may obstruct the industry of the people" (pode obstruir a indústria do povo; trad. do Atlas) [ev-13].

A primeira máxima e o benefício. A primeira máxima continua, no texto de Smith, com a medida das capacidades: "that is, in proportion to the revenue which they respectively enjoy under the protection of the state" (Wealth of Nations, liv. V, cap. II, parte II) [ev-28] (trad. do Atlas: "isto é, na proporção da renda de que respectivamente gozam sob a proteção do Estado"). Seligman lê aí a teoria do benefício: "although he uses the word 'ability' he immediately goes on to explain that taxation should be proportioned to the benefits received in the way of income" (Progressive Taxation, p. 165) [ev-29] (trad. do Atlas: "embora use a palavra ability (capacidade), ele logo explica que a tributação deve ser proporcional aos benefícios recebidos sob a forma de renda"); por isso, Smith "held in the main to the benefit theory and to proportional taxation" (p. 164) [ev-29] (trad. do Atlas: "manteve-se, no essencial, fiel à teoria do benefício e à tributação proporcional"). Leitura do proêmio: a máxima que a parte 5 toma como origem da capacidade contributiva (pm:5-4) tinha, para Seligman, fundamento no benefício; a divergência de leitura fica registrada aqui e não se resolve nesta parte (pm:4-2).