O tributo na economia e nas estatísticas públicas

Leitura do proêmio: as classificações estatísticas da OCDE e do FMI definem o tributo pela ausência de contrapartida, um critério econômico, e não pelo regime jurídico de cada país.

Na classificação da OCDE, "the term 'taxes' is confined to compulsory unrequited payments to the general government or to a supranational authority". Os tributos são "unrequited in the sense that benefits provided by government to taxpayers are not normally in proportion to their payments". Em português: o termo "tributos" limita-se aos pagamentos compulsórios sem contrapartida feitos ao governo geral ou a uma autoridade supranacional; são sem contrapartida porque os benefícios que o governo presta aos contribuintes normalmente não são proporcionais ao que eles pagam (trad. do Atlas) (OCDE, Revenue Statistics 2023 — Interpretative Guide, A.2, § 1) [ev-01]. O mesmo guia exclui "fines, penalties and compulsory loans" (§ 2) [ev-01]. Inclui as contribuições compulsórias de seguridade social pagas ao governo geral, embora, na maioria dos países, o benefício dependa do pagamento das contribuições, sem que seu valor guarde relação necessária com o montante pago (§ 9) [ev-02].

No FMI, os tributos "are compulsory, unrequited amounts receivable by government units from institutional units": são valores compulsórios, sem contrapartida, que as unidades de governo têm a receber de unidades institucionais (trad. do Atlas) (FMI, Government Finance Statistics Manual 2014, § 5.2) [ev-05]. No mesmo parágrafo, o manual não considera tributos "fines, penalties, and most social security contributions" (multas, penalidades e a maior parte das contribuições de seguridade social) [ev-05].

A contrapartida na ciência das finanças. O critério é mais antigo que as estatísticas. Ricca Salerno (1890) separa as receitas que o Estado tira de "fonti immediate", o domínio e as indústrias, das "contribuzioni in genere, fornite dai privati in diversa misura allo Stato" (Scienza delle finanze, p. 118) [ev-08]; e divide estas pela contrapartida: "le tasse appaiono quale rimunerazione di servigi speciali, effettuata liberamente e regolata dal principio ordinario delle prestazioni reciproche (do ut facias, do ut des): le imposte invece quale un pagamento forzato, che il potere civile esige relativamente a scopi d'interesse generale" (p. 118) [ev-08] (trad. do Atlas: "as taxas (tasse) aparecem como remuneração de serviços especiais, feita livremente e regida pelo princípio comum das prestações recíprocas (do ut facias, do ut des); os impostos (imposte), ao contrário, como um pagamento forçado, que o poder civil exige para fins de interesse geral").

No Brasil, Rubens Gomes de Sousa adota a classificação das receitas públicas que atribui a Seligman (Essays in Taxation, 1895; obra sem exemplar na casa, referida aqui pelo Compêndio): cinco categorias, ordenadas "segundo uma escala de graduações dos dois interesses em presença em cada caso", o público e o particular (preços quase-privados, preços públicos, taxas, contribuições e impostos) (Compêndio de legislação tributária, pp. 36–38) [ev-09]. Na leitura jurídica que ele faz da escala, "as receitas definidas como preços são voluntárias" (p. 38) [ev-09], ao passo que as três últimas "são obrigatórias, porque o seu pagamento decorre da lei e não de um contrato ao qual o particular adere voluntariamente" (p. 39) [ev-09]. Daí a definição do Compêndio: o tributo é a "receita derivada que o Estado arrecada mediante o emprego da sua soberania, nós [sic] termos fixados em lei, sem contraprestação diretamente equivalente, e cujo produto se destina ao custeio das finalidades que lhe são próprias" (p. 39) [ev-09].

Leitura do proêmio: a nota que a OCDE chama unrequited é a que Rubens Gomes de Sousa exprimiu como "sem contraprestação diretamente equivalente" e a que Ricca Salerno usava para opor o imposto à taxa. Na codificação alemã de 1919, ela entrou no texto da lei como nota do imposto (pm:3-1). O CTN não a pôs no conceito de tributo: o Projeto de 1954 preferiu a compulsoriedade para distinguir o tributo do preço (pm:4-4).

Três encontros e um desencontro com o direito brasileiro (leitura do proêmio sobre as fontes citadas): 1. Compulsoriedade: a economia e o CTN coincidem [ev-03, ev-01]. 2. Multas: ambos as excluem [ev-03, ev-01]. 3. Contribuições de seguridade: a OCDE as trata como receita tributária [ev-02], e o FMI exclui a maior parte delas [ev-05]; a Constituição de 1988 dá à União, no capítulo do Sistema Tributário Nacional, a competência para instituir contribuições sociais (art. 149), e as de seguridade estão no art. 195, no título da Ordem Social [ev-04]. 4. Desencontro — empréstimo compulsório: a OCDE o exclui [ev-01]; no Brasil, a questão é controvertida (pm:4-5). Na classificação de H. C. Adams que Jèze reproduz, os empréstimos são receita antecipada, e não receita derivada (pm:4-1).

A taxa e a "contrapartida". O critério econômico põe a taxa numa zona de fronteira. O guia da OCDE trata à parte os "Borderline cases between tax and non-tax revenues in relation to certain fees and charges" (§ 2, com remissão aos §§ 12–15) [ev-01]. No direito brasileiro, o fato gerador da taxa é uma atuação estatal (pm:4-5).

Os clássicos já se dividiam sobre a taxa. Ricca Salerno a trata como "rimunerazione di servigi speciali" (p. 118) [ev-08]. Jèze nega: "en réalité, une taxe n'est pas la rémunération d'un service rendu" (Traité de science des finances: le budget, 1910, p. 257) [ev-10] (trad. do Atlas: "na realidade, uma taxa não é a remuneração de um serviço prestado"); por isso "le taux de la taxe n'est-il pas ordinairement calculé d'après la valeur du service rendu" (p. 258) [ev-10] (trad. do Atlas: "a alíquota da taxa não é ordinariamente calculada segundo o valor do serviço prestado").

Machado registra que "Bastante divulgada é a ideia de que a taxa é um tributo contraprestacional" (p. 77) [ev-07]. Em Portugal, anota, a ideia de contraprestação separa os impostos das demais receitas públicas, "sem indicação específica de taxas" (p. 77) [ev-07]. É o caso de Cardoso da Costa, para quem, ao lado dos impostos, há receitas coativas que são "a contrapartida duma especial vantagem ou serviço prestado pelo Estado" (Machado, Curso, p. 77) [ev-06], citação de segunda mão (Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 1972, pp. 2–3, sem exemplar na casa). O próprio Machado, porém, não vê necessariamente "uma correlação entre o valor da taxa cobrada e o valor do serviço prestado" (p. 77) [ev-07]; para ele, "O essencial na taxa é a referibilidade da atividade estatal ao obrigado" (p. 78) [ev-07]. Leitura do proêmio: a reserva de Machado à ideia de contraprestação tem antecedente em Jèze, que já negava à taxa o caráter de remuneração [ev-10].