Estudos · Ensaio · 15 de abril de 2026

O castelo e o decreto Seis vulnerabilidades que a LC 225/2026 e a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026 deixaram abertas

Texto de abril de 2026. Parte do que ele descreve foi precisada ou superada; ver a nota de atualização ao final.

Josef K. é preso certa manhã sem ter feito nada de mal; alguém deve tê-lo caluniado. A frase que abre O Processo, de Kafka, não é sobre culpa. É sobre o momento em que o aparato estatal decide, por seus próprios critérios internos, que você já é réu — e começa a tratá-lo como tal antes de qualquer julgamento. A burocracia avança. O processo existe. A condenação precede a sentença.

A LC 225/2026¹ e a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026² operam exatamente nessa lógica. A classificação como devedor contumaz não é uma condenação judicial. É um rótulo administrativo que, uma vez aplicado, produz consequências devastadoras — bloqueio de vínculos com o Poder Público, inaptidão do CNPJ, vedação a licitações, impedimento à recuperação judicial — antes que qualquer recurso seja julgado, em alguns casos antes mesmo que o contribuinte saiba que o procedimento foi instaurado.

Schopenhauer observou, em A arte de ter razão, que é possível ter razão objetiva, na coisa em si, e ainda assim estar errado aos olhos das pessoas presentes. O novo regime reproduz exatamente essa assimetria: o contribuinte pode ter razão — jurídica, contábil, matematicamente — e ainda assim suportar as sanções enquanto tenta demonstrar que a tem. Isso não é efeito colateral do sistema. É o sistema. E é atacável em pelo menos seis flancos distintos.

1. A sanção política que não diz o próprio nome

A palavra central neste argumento é indireto.

O STF, no Tema 31,³ foi cirúrgico: é inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo. Não disse que o Estado não pode cobrar. Disse que não pode substituir a execução fiscal — o mecanismo legítimo, com rito próprio, contraditório e penhora — por pressões que inviabilizam a atividade econômica do devedor para forçar o pagamento pela via do sufocamento.

O art. 13 da LC 225/2026 lista as penalidades do devedor contumaz: impedimento a benefícios fiscais, à remissão e à anistia; vedação a licitações públicas; bloqueio de vínculos com o Poder Público; impedimento à recuperação judicial com convolação em falência; inaptidão do CNPJ. Nenhuma dessas medidas é uma ação de execução fiscal. Todas operam lateralmente — sobre contratos, certidões, registros, a licença de existir da empresa — para extrair o pagamento que a execução deveria, ela própria, garantir. São meios indiretos. O nome não muda a natureza.

As Súmulas 70, 323 e 547 do STF⁴ consolidaram que interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias e proibição do exercício de atividades profissionais como forma de cobrança de tributo são inadmissíveis. O Tema 732⁵ estendeu o raciocínio: suspensão do exercício profissional como punição por inadimplência tributária é sanção política. A LC 225/2026 faz o mesmo com o CNPJ — a certidão de nascimento da pessoa jurídica — e a trata como “penalidade” (art. 12, § 1º). O nome não muda a natureza.

2. A responsabilidade que ultrapassa o CTN

O art. 11, §§ 7º e 8º da LC 225/2026 permite que os débitos de partes relacionadas — definidas nos termos da Lei 14.596/2023⁶ — sejam considerados em conjunto para fins de enquadramento como devedor contumaz. O problema está precisamente nessa referência cruzada.

A Lei 14.596/2023 é a lei de preços de transferência. Ela define partes relacionadas para determinar a base de cálculo do IRPJ e da CSLL nas transações controladas com partes relacionadas no exterior (art. 1º, parágrafo único). A LC 225/2026 tomou esse conceito e o transplantou para um regime de responsabilidade tributária sem nenhuma mediação do CTN. Sem ato ilícito. Sem elemento subjetivo. Sem infração à lei ou ao contrato social.

O CTN tem um sistema próprio e fechado: os arts. 124, 128, 134 e 135⁷ estabelecem com precisão as hipóteses em que terceiros respondem por débitos alheios. O Tema 97 do STJ⁸ é ponto de partida incontornável: “A simples falta de pagamento do tributo não configura, por si só, nem em tese, circunstância que acarreta a responsabilidade subsidiária do sócio, prevista no art. 135 do CTN.” O Tema 962⁹ complementa: o redirecionamento não é autorizado contra o sócio que regularmente se retirou sem dar causa à dissolução irregular. A lógica subjacente a esses precedentes, no campo do art. 135, é uniforme: a responsabilidade do sócio exige ato ilícito específico, não mera vinculação econômica ou societária.

A LC 225/2026 ignora essa exigência. Basta ser “parte relacionada” nos termos de uma lei de preços de transferência para ter seus débitos somados ao devedor principal e, eventualmente, ser arrastada para o enquadramento como devedora contumaz. Essa extensão colide frontalmente com o sistema construído pelo Código e consolidado pelo STJ.

3. O processo que produz efeitos antes do julgamento

O art. 12, § 5º da LC 225/2026 — e aqui importa sublinhar que o dispositivo está na lei, não apenas na portaria — estabelece a ausência de efeito suspensivo em seis hipóteses que envolvem fraude, conluio e sonegação. A questão não é se essas hipóteses são graves. São. A questão é o que a ausência de efeito suspensivo significa na prática.

Significa que a classificação como devedor contumaz produz todos os seus efeitos — incluindo as penalidades do art. 13 — enquanto o recurso administrativo tramita. “Tramita” pode significar anos. Uma empresa pode perder contratos, certidões, vínculos com o Poder Público e acesso a licitações enquanto aguarda o julgamento de um recurso que, ao final, pode lhe dar razão.

O art. 5º, LV da Constituição¹⁰ garante o contraditório e a ampla defesa “com os meios e recursos a ela inerentes”. O contraditório tem, a meu ver, dimensão material: não basta existir o recurso; é preciso que ele produza algum efeito real. Um recurso que não suspende sanções que inviabilizam a empresa não é contraditório efetivo. É protocolo.

O mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar fundamentado exatamente nessa dimensão material do contraditório, é o instrumento para atacar esse ponto antes que a classificação ocorra.

4. Oito penalidades sem régua

O art. 13 da LC 225/2026 lista as penalidades do devedor contumaz de forma isolada ou cumulativa, e sem gradação declarada. A empresa com R$ 15 milhões em débitos — o piso para enquadramento conforme o art. 11, § 2º, I, quando o débito supera 100% do patrimônio conhecido — suporta as mesmas sanções que a empresa com R$ 500 milhões em débitos inadimplidos. Mesma inaptidão de CNPJ. Mesmo bloqueio de vínculos. Mesmo impedimento à recuperação judicial.

O art. 150, IV da Constituição¹¹ proíbe o efeito de confisco. O Tema 487 do STF¹² fixou que a multa por obrigação acessória não pode ultrapassar 60% do tributo vinculado (100% com agravantes) — e foi além: determinou que se observe o princípio da consunção e admitiu que, na análise individualizada de agravantes e atenuantes, o aplicador considere parâmetros como adequação, necessidade, justa medida, insignificância e ne bis in idem. O Tema 816¹³ estabeleceu o teto de 20% para multas moratórias. A lógica subjacente a esses julgados é simples e robusta: a penalidade deve ser proporcional ao ilícito, e a proporcionalidade exige graduação.

A aplicação idêntica de oito penalidades cumulativas a contribuintes em situações materialmente distintas — R$ 15 milhões versus R$ 500 milhões; os quatro períodos de apuração que bastam para a reiteração versus anos seguidos de inadimplência — viola o princípio da proporcionalidade. Nos seus efeitos mais graves, como a inaptidão do CNPJ aplicada ao menor dos inadimplentes, toca diretamente o art. 150, IV.

5. O instrumento defensivo que ninguém usa

O art. 11, § 9º da LC 225/2026¹⁴ prevê seis categorias de deduções do cálculo da inadimplência: valores dispensados de garantia nos termos da Lei 14.689/2023 (I); créditos objeto de impugnação ou recurso fundado em controvérsia jurídica relevante e disseminada ou em tema afetado a recursos repetitivos (art. 1.036 do CPC) (II); parcelamentos, moratória ou transações adimplentes (III); créditos tributários suspensos por medida judicial (IV); créditos inscritos em dívida ativa com exigibilidade suspensa (V); e demais parcelas previstas na lei específica de que trata o art. 57 (VI).

Esse é o dispositivo mais subutilizado de todo o regime. E o mais poderoso.

Considere o universo de teses que se consolidaram nos últimos anos: exclusão do ICMS da base do PIS/Cofins após o Tema 69 do STF;¹⁵ teses sobre ICMS-ST; créditos sobre insumos; questões afetadas como repetitivos no STJ. Uma empresa que possui ação judicial com liminar suspendendo a exigibilidade de ICMS, ISS, contribuições previdenciárias ou qualquer outro tributo pode ter parcela relevante dos seus débitos excluída do cálculo antes mesmo que o enquadramento seja cogitado.

O caminho preventivo é este: antes da classificação, mapear rigorosamente cada débito em aberto e identificar quais se enquadram nos incisos I a VI do § 9º. Se a inadimplência deduzida ficar abaixo dos limiares do art. 11, § 2º — seja os R$ 15 milhões combinados com débito superior ao patrimônio conhecido, seja os quatro períodos consecutivos ou seis alternados em doze meses —, o enquadramento não ocorre. Não é defesa administrativa. É exclusão da base de cálculo. A diferença é que a segunda impede que o problema sequer comece.

6. A recuperação judicial como refém

O art. 13, I, “d” da LC 225/2026 prevê, entre as penalidades, o impedimento à recuperação judicial com convolação direta em falência para o devedor contumaz.

O art. 47 da Lei 11.101/2005¹⁶ é explícito: a recuperação judicial “tem por objetivo viabilizar a superação da situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores”. A Lei 14.112/2020¹⁷ reformou profundamente esse regime e, entre suas inovações, disciplinou expressamente o tratamento do crédito tributário no processo de insolvência. Há rito próprio para transação com a Fazenda Nacional no contexto recuperacional, com prazos, condições e descontos calibrados para permitir a preservação da empresa sem desoneração arbitrária do passivo fiscal. Em outras palavras: o ordenamento já possui caminho específico, construído dentro da lógica da recuperação judicial, para lidar com a inadimplência tributária do devedor em crise.

A LC 225/2026 ignora esse caminho. Ao transformar a classificação administrativa de devedor contumaz em fundamento direto para a convolação em falência — sem o processo judicial exigido pela Lei 11.101/2005, sem assembleia de credores, sem plano submetido à aprovação —, a lei complementar criou um atalho paralelo que não se articula com o sistema recuperacional vigente. Pior: colide com ele. O juízo universal da recuperação judicial existe para concentrar todos os créditos, inclusive os fiscais, sob uma lógica de preservação da empresa e de tratamento isonômico dos credores. Permitir que um ato administrativo — a classificação como contumaz — produza a convolação em falência por fora desse juízo é usurpar a competência que a própria Constituição e a Lei 11.101/2005 reservaram ao Poder Judiciário.

A reserva de jurisdição não é formalidade. É garantia. O destino de uma empresa — sua recuperação ou sua liquidação — não pode ser decidido por decreto administrativo quando a lei específica já prevê processo judicial para exatamente essa finalidade.

No final de O Processo, Josef K. é levado a uma pedreira por dois homens. Um segura a sua garganta enquanto o outro empunha a faca. “Como um cão!”, diz K. — e Kafka acrescenta que era como se a vergonha devesse sobreviver-lhe. K. não resistiu. Não porque fosse culpado. Porque chegou tarde demais à percepção de que o julgamento havia ocorrido sem ele, em algum corredor de um tribunal que nunca localizou.

O contribuinte classificado como devedor contumaz tem seis flancos abertos: a sanção política do art. 13 que não diz o próprio nome; a responsabilidade por partes relacionadas que ultrapassa o CTN; o processo que produz efeitos antes do julgamento; as penalidades cumulativas sem graduação proporcional; as deduções do § 9º que ninguém calcula; e a recuperação judicial sequestrada por decreto administrativo. O mandado de segurança preventivo, a ação declaratória com tutela de urgência e o levantamento sistemático das deduções são as ferramentas disponíveis.

Nota de atualização (25/09/2026)

Depois que este texto foi escrito, o Supremo Tribunal Federal julgou a ADI 7.943, entrou em vigor a LC 236/2026 e transitou em julgado o Tema 487. Há também precisões a fazer sobre a regulamentação federal.

O Supremo julgou improcedente, por unanimidade, a ADI 7.943, proposta contra o art. 13, I, “d”, da LC 225/2026, em sessão virtual encerrada em 21/08/2026; há embargos de declaração pendentes.¹⁸ A tese fixada foi: “É constitucional o impedimento do devedor contumaz à propositura ou ao prosseguimento da recuperação judicial, bem como a sua convolação, a pedido da Fazenda Pública, em falência, assegurados o devido processo legal administrativo e a inafastabilidade do controle jurisdicional.” Segundo o acórdão, o mecanismo “não exclui a apreciação pelo Poder Judiciário, nem institui a decretação automática da falência”, e a excepcionalidade da medida, “aplicável tão somente a devedores contumazes”, afasta dela a natureza de sanção política. A decisão tem eficácia contra todos e efeito vinculante.¹⁹ A tese de inconstitucionalidade do sexto ponto foi, portanto, rejeitada, e o argumento de sanção política do primeiro ponto não prevaleceu quanto a essa medida. As demais medidas do art. 13 não foram objeto da ação; o acórdão registra, porém, que a jurisprudência passou a submeter a medida coercitiva prevista em lei “ao crivo da proporcionalidade e da razoabilidade”. Vale lembrar, ainda, que a cobrança judicial do crédito tributário não se sujeita à recuperação judicial, que as execuções fiscais não se suspendem com ela e que, desde a Lei 14.112/2020, a própria Lei 11.101/2005 prevê a convolação em falência por descumprimento de parcelamento ou de transação com a Fazenda.²⁰

O ato que regulamenta o devedor contumaz no âmbito federal é a Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6, de 26/03/2026, retificada em 01/04/2026; a versão original deste texto a identificava como “Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 1/2026”, referência corrigida nesta republicação.²¹ As oito penalidades do quarto ponto são as do art. 12 da portaria; o art. 13 da lei enumera seis medidas, que a portaria desdobra, acrescentando a vedação de transação resolutiva de litígio, que já constava do art. 5º, III, da Lei 13.988/2020. Quanto às partes relacionadas, a lei não soma débitos: considera devedora contumaz a parte relacionada de pessoa jurídica baixada ou declarada inapta nos últimos cinco anos com créditos em situação irregular de R$ 15 milhões ou mais, ou de pessoa jurídica que mantenha a qualificação de devedora contumaz. No plano federal, a portaria só aplica essa extensão a quem tenha “responsabilidade tributária reconhecida, em âmbito administrativo ou judicial”; condiciona a falta de efeito suspensivo ao reconhecimento das hipóteses do art. 12, § 5º, da lei “por decisão administrativa definitiva ou por decisão judicial transitada em julgado”; e dá efeito suspensivo ao recurso contra o indeferimento da defesa, salvo nessas hipóteses. A lei e a portaria exigem notificação prévia do sujeito passivo. Estados, Distrito Federal e Municípios têm até janeiro de 2027 para adaptar a sua legislação.²²

A LC 236/2026, que alterou o Código Tributário Nacional em setembro de 2026, passou a exigir que as penalidades tributárias guardem “relação de proporcionalidade com a infração praticada pelo sujeito passivo” e, ao mesmo tempo, dispôs que “não haverá graduação, redução ou afastamento da penalidade em relação ao devedor contumaz, assim definido em lei específica”. Não alterou os arts. 124, 128, 134 e 135 do CTN; a mudança proposta para o art. 124, I, foi vetada, e o veto (VET 48/2026) aguarda deliberação do Congresso desde 09/09/2026.²³ O Tema 487 do STF transitou em julgado em 24/04/2026.¹²

Notas

Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026 (DOU de 9/1/2026), que institui o Código de Defesa do Contribuinte: devedor contumaz, arts. 11 a 17; medidas aplicáveis, art. 13; vigência desses dispositivos na data da publicação, art. 58, II. Texto no Planalto.
Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6, de 26 de março de 2026 (DOU de 27/3/2026), retificada no DOU de 1º/4/2026. Texto no DOU; retificação. Ver a nota de atualização.
STF, Plenário, RE 565.048, Tema 31 da repercussão geral: “É inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo – ‘sanção política’ –, tal qual ocorre com a exigência, pela Administração Tributária, de fiança, garantia real ou fidejussória como condição para impressão de notas fiscais de contribuintes com débitos tributários.” Trânsito em julgado em 20/10/2014. Tema 31 no portal do STF.
STF, Súmula 70: “É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.” Súmula 323: “É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.” Súmula 547: “Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.” Súmulas do STF, compilação oficial, pp. 48, 186 e 309.
STF, Plenário, RE 647.885, Tema 732 da repercussão geral: “É inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária.” Trânsito em julgado em 27/05/2023. Tema 732 no portal do STF.
Lei nº 14.596, de 14 de junho de 2023 (preços de transferência do IRPJ e da CSLL), art. 1º, parágrafo único, e art. 4º, a que remete o art. 11, § 8º, da LC 225/2026. Texto no Planalto.
Código Tributário Nacional, arts. 124, 128, 134 e 135. Texto compilado no Planalto.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.101.728/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Tema 97 dos recursos repetitivos: “A simples falta de pagamento do tributo não configura, por si só, nem em tese, circunstância que acarreta a responsabilidade subsidiária do sócio, prevista no art. 135 do CTN. É indispensável, para tanto, que tenha agido com excesso de poderes ou infração à lei, ao contrato social ou ao estatuto da empresa.” Tema 97 no portal do STJ.
STJ, Primeira Seção, REsp 1.377.019/SP, 1.776.138/RJ e 1.787.156/RS, Tema 962 dos recursos repetitivos: “O redirecionamento da execução fiscal, quando fundado na dissolução irregular da pessoa jurídica executada ou na presunção de sua ocorrência, não pode ser autorizado contra o sócio ou o terceiro não sócio que, embora exercesse poderes de gerência ao tempo do fato gerador, sem incorrer em prática de atos com excesso de poderes ou infração à lei, ao contrato social ou aos estatutos, dela regularmente se retirou e não deu causa à sua posterior dissolução irregular, conforme art. 135, III, do CTN.” Tema 962 no portal do STJ.
Constituição Federal, art. 5º, LV. Texto compilado no Planalto.
Constituição Federal, art. 150, IV. Mesma fonte.
STF, Plenário, RE 640.452, Tema 487 da repercussão geral, tese, item 1: “A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.” O item 3 trata do princípio da consunção e dos parâmetros qualitativos. Julgamento concluído em 17/12/2025; acórdão publicado no DJe de 07/04/2026; trânsito em julgado em 24/04/2026. Tema 487 no portal do STF.
STF, Plenário, RE 882.461, Tema 816 da repercussão geral, tese, item 2: “As multas moratórias instituídas pela União, Estados, Distrito Federal e municípios devem observar o teto de 20% do débito tributário.” Trânsito em julgado em 30/08/2025. Tema 816 no portal do STF.
LC nº 225/2026, art. 11, § 9º, I a VI, que remete ao art. 4º da Lei nº 14.689/2023, ao art. 16 da Lei nº 13.988/2020 e ao art. 1.036 do Código de Processo Civil. As deduções incidem sobre o total de créditos considerado para a inadimplência substancial em âmbito federal (art. 11, § 2º, I, “a”).
STF, Plenário, RE 574.706, Tema 69 da repercussão geral: “O ICMS não compõe a base de cálculo para a incidência do PIS e da COFINS.” Trânsito em julgado em 09/09/2021. Tema 69 no portal do STF.
Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, art. 47. Texto compilado no Planalto.
Lei nº 14.112, de 24 de dezembro de 2020, que incluiu, entre outros, o art. 10-C na Lei nº 10.522/2002 (transação de créditos inscritos em dívida ativa da União proposta por quem tem a recuperação judicial deferida). Texto no Planalto.
STF, Plenário, ADI 7.943/DF, Rel. Min. Flávio Dino, sessão virtual de 14 a 21/08/2026, acórdão publicado no DJe de 04/09/2026: ementa, itens 6 e 7, e tese de julgamento; voto do relator, p. 14 do inteiro teor. Embargos de declaração opostos em 11/09/2026. Acompanhamento processual no STF.
Lei nº 9.868/1999, art. 28, parágrafo único. Texto no Planalto.
CTN, art. 187; Lei nº 11.101/2005, art. 6º, § 7º-B, e art. 73, V e VI, incluídos pela Lei nº 14.112/2020; Lei nº 10.522/2002, art. 10-C.
Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6/2026, arts. 4º, 5º, §§ 1º, 4º e 5º, 9º, § 1º, e 12. Ver a nota 2. Lei nº 13.988/2020, art. 5º, III: “É vedada a transação que: […] III - envolva devedor contumaz, conforme definido em lei específica.” Texto no Planalto.
LC nº 225/2026, arts. 11, §§ 1º e 7º, 12, caput, e 57.
Lei Complementar nº 236, de 4 de setembro de 2026, que incluiu no CTN o art. 113-A e o § 6º do art. 142. Texto no Planalto. Veto à nova redação do art. 124, I: Mensagem nº 743/2026; situação do Veto nº 48/2026 no Congresso Nacional: “pronto para deliberação do Plenário” desde 09/09/2026 (consulta em 25/09/2026).

Conteúdo informativo. Não constitui orientação sobre caso concreto.