Estudos · Ensaio · 10 de abril de 2026

Quando o espelho está quebrado A CDA sem fundamento legal e o Tema 1.350 do STJ

Há um tipo de execução fiscal que já nasce doente. Não é a que prescreve, não é a que tem valor errado, não é a que cita devedor inexistente. É a que cobra tributo sem dizer qual tributo está cobrando. Ou melhor: diz que cobra IPTU, mas descreve ISS. Diz que cobra taxa, mas aponta lei de imposto. Traz número de inscrição, valor atualizado, nome do devedor, tudo aparentemente em ordem. Falta só um detalhe. O fundamento legal. A lei que autoriza a cobrança. A norma que diz ao contribuinte: “é isto que você deve, e é por isto que você deve.”

Parece detalhe menor. Para a Fazenda Pública, quase sempre parece. O crédito existe, o lançamento foi feito, o valor é real, o contribuinte sabe que deve. Por que parar uma execução inteira por causa de uma referência legal errada ou ausente na certidão? Basta substituir a CDA, corrigir o fundamento, seguir em frente. Problema resolvido. Ou ao menos era isso que boa parte dos tribunais estaduais achava, até outubro de 2025.

Foi quando o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar três recursos especiais vindos de Santa Catarina sob a relatoria do Ministro Gurgel de Faria, fixou o Tema 1.350¹ e disse, por unanimidade da Primeira Seção, o que muitos contribuintes já sabiam, mas nem sempre conseguiam fazer valer: a CDA sem fundamento legal adequado não é erro formal. É vício que contamina a própria inscrição ou o lançamento. E esse vício não se corrige trocando papel.

O problema que o Tema 1.350 resolve

O artigo 2º, §§ 5º e 6º, da Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/80) e o artigo 202 do CTN são claros ao listar o que a certidão de dívida ativa deve conter. Entre os elementos obrigatórios está “a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei em que seja fundado”.² A razão da exigência é simples e prática: o contribuinte executado precisa saber exatamente o que está sendo cobrado e com base em qual norma, para poder se defender. Se a CDA diz que a cobrança se funda na Lei Municipal nº X quando o tributo descrito é regido pela Lei Municipal nº Y, o executado fica impossibilitado de exercer defesa adequada. Ele não sabe, a rigor, contra o que está se defendendo.

O problema é que, na prática forense, uma quantidade enorme de CDAs emitidas por municípios brasileiros traz essa deficiência. CDAs de IPTU com fundamento legal de ISS. CDAs de taxa com referência a lei de imposto. CDAs que simplesmente não indicam fundamento legal nenhum. Quando o contribuinte opunha exceção de pré-executividade apontando o vício, muitos tribunais, em vez de extinguir a execução, mandavam intimar a Fazenda para substituir a CDA. O raciocínio era: o art. 2º, § 8º, da LEF permite a substituição da CDA até a sentença dos embargos; logo, basta trocar o título e seguir.³

O TJSC chegou a consolidar esse entendimento em IRDR (Tema 24 daquela Corte)⁴, fixando tese de que a Fazenda deveria ter oportunidade de corrigir a CDA antes de qualquer extinção. Os três recursos que originaram o Tema 1.350 vieram justamente desse contexto: três execuções fiscais de municípios catarinenses em que o tribunal local reconheceu expressamente o vício na CDA e, mesmo assim, mandou intimar a Fazenda para substituir o título.

O que o STJ decidiu

A Primeira Seção, por unanimidade, deu provimento aos três recursos especiais e fixou a seguinte tese:

Não é possível à Fazenda Pública, ainda que antes da prolação da sentença de embargos, substituir ou emendar a Certidão de Dívida Ativa (CDA) para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário.

O raciocínio do Ministro Gurgel de Faria é construído em três passos que se encadeiam.⁵

O primeiro passo parte da natureza jurídica da inscrição em dívida ativa. Segundo o acórdão, a inscrição descrita no art. 2º, § 3º, da LEF é ato administrativo vinculado e, por sua própria natureza, ato de controle administrativo da legalidade do crédito. Cada elemento exigido pela lei no § 5º do mesmo artigo deve estar presente, sob pena de comprometer a apuração da certeza e da liquidez da dívida. Não é formalismo: é a condição sem a qual o título executivo extrajudicial não pode existir como tal.

O segundo passo conecta a CDA à inscrição. A certidão de dívida ativa é o espelho do ato de inscrição. Produzida unilateralmente pelo credor, ela deve conter os mesmos elementos do termo de inscrição (art. 2º, § 6º, da LEF). Quando a CDA está deficiente, o que ela reflete é a deficiência da própria inscrição e, por extensão, do lançamento que a originou. Não se trata de erro na cópia. Trata-se de erro na fonte.

O terceiro passo é o decisivo: se o vício está na inscrição e no lançamento, a mera substituição do documento que os espelha não resolve nada. Trocar a CDA é trocar o espelho. O rosto continua o mesmo. Para restabelecer a liquidez, a certeza e a exigibilidade do crédito, é a inscrição que precisa ser revisada. E revisar inscrição para alterar fundamento legal equivale, na prática, a refazer o lançamento. Isso está fora do alcance da substituição prevista no art. 2º, § 8º, da LEF, que a Súmula 392 limita à correção de erro material ou formal, não à sanação de vício substancial.

A distinção que importa: erro formal vs deficiência substancial

É aqui que o Tema 1.350 se articula com a jurisprudência anterior do STJ. A Súmula 392 já dizia que “a Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução.”⁶ O Tema 1.350 não revoga a Súmula 392. Ele a complementa, esclarecendo o que já estava implícito: a deficiência no fundamento legal não é erro formal.

A distinção é relevante porque a fronteira entre erro formal e vício substancial era, até então, terreno de disputa. Muitas Fazendas argumentavam que indicar a lei errada era erro material comparável a grafar mal um número de inscrição ou errar a data de vencimento. O STJ respondeu que não: a indicação do fundamento legal é elemento constitutivo do crédito, não acessório. Sem ela, a CDA não tem como gozar de certeza, liquidez e exigibilidade. E título executivo sem esses atributos simplesmente não é título executivo.

O que muda na prática

Para o contribuinte executado com CDA deficiente, o Tema 1.350 muda bastante. Antes, mesmo quando o juiz ou o tribunal reconhecia o vício, era comum mandar intimar a Fazenda para substituir a CDA, o que na prática adiava a solução por meses ou anos. A Fazenda substituía, o contribuinte tinha que impugnar de novo, e o ciclo se repetia. Agora, reconhecida a deficiência no fundamento legal, a consequência é a nulidade do título e a extinção da execução. Sem prazo para substituição. Sem segunda chance nessa execução.

Para a Fazenda Pública, especialmente a municipal, a mensagem é clara: o controle de legalidade na inscrição em dívida ativa não é formalidade burocrática. É condição de existência do título. Inscrever crédito com fundamento legal errado, ausente ou genérico é produzir uma CDA que nasceu para ser anulada. E agora, com tema repetitivo transitado em julgado, não há mais como argumentar que os tribunais locais podem decidir diferente.

O caso concreto dos três recursos catarinenses ilustra bem o padrão. Segundo os recorrentes, nos três as CDAs descreviam exação de ISS, mas faziam referência à legislação do IPTU. Nos três, o TJSC reconheceu o vício e mesmo assim mandou a Fazenda substituir, aplicando o IRDR Tema 24 local. E nos três, o STJ reformou o acórdão, acolheu a exceção de pré-executividade e extinguiu a execução fiscal de imediato, condenando a Fazenda em honorários sucumbenciais.⁷

O espelho e o rosto

A metáfora que o Ministro Gurgel de Faria usou no voto⁸ merece atenção porque não é retórica: ela carrega a lógica da decisão inteira. A CDA é espelho da inscrição. Se o espelho mostra uma imagem distorcida, o problema não está no vidro. Trocar o espelho não conserta o rosto. E cobrar dívida com título defeituoso, num sistema que depende da presunção de legitimidade da CDA para funcionar, é comprometer exatamente a presunção que dá ao credor público suas prerrogativas.

O Tema 1.350 não inventou nenhuma regra nova. Ele disse, com a autoridade de tema repetitivo e por unanimidade, o que o direito tributário brasileiro já dizia há décadas: o credor público tem privilégios, mas esses privilégios têm preço. O preço é o rigor. E quando o rigor falta, o tempo não salva — diferente da prescrição intercorrente, aqui não é o tempo que trabalha contra a Fazenda. É a própria Fazenda que trabalha contra si mesma.

Nota de atualização (25/09/2026)

Desde a publicação deste texto, a tese do Tema 1.350 não mudou. O tema transitou em julgado em 22 de dezembro de 2025.⁹ Duas novidades posteriores tocam o assunto.

A Lei Complementar 236/2026, em vigor desde 4 de setembro de 2026, acrescentou ao art. 201 do CTN um § 2º: “O controle de legalidade da inscrição em dívida ativa consiste na análise, pela Fazenda Pública, dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade, essenciais à formação do título executivo, e constitui direito do contribuinte e dever da Fazenda Pública credora, que poderá realizá-lo a qualquer tempo, de ofício ou a requerimento do interessado.”¹⁰ É, agora no texto do CTN, a premissa de que o STJ partiu: a inscrição é ato de controle da legalidade, e o título depende dela. O novo parágrafo não trata da substituição da CDA no curso da execução, e os dispositivos em que a tese se apoia — o art. 202, III, e o art. 203 do CTN e o art. 2º da Lei 6.830/80 — mantêm a redação anterior.¹¹

Em agosto de 2026, no Tema 1.393, a Primeira Seção aplicou o mesmo raciocínio a outro requisito do título, a identificação do devedor, e citou o Tema 1.350 como fundamento: se o executado morre antes de ser citado, a execução fiscal não pode ser redirecionada ao espólio ou aos sucessores e deve ser extinta. Até 25/09/2026, não havia trânsito em julgado registrado.¹²

Na leitura do texto, isso significa que o controle de legalidade na inscrição, tratado acima como condição de existência do título, passou a constar do CTN como direito do contribuinte e dever da Fazenda. O restante permanece como escrito.

Notas

STJ, Primeira Seção, REsp 2.194.708/SC, REsp 2.194.706/SC e REsp 2.194.734/SC, Tema 1.350, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgados em 08/10/2025, acórdãos publicados no DJEN de 22/10/2025. Página do Tema 1.350 no portal do STJ, consultada em 25/09/2026.
CTN, art. 202, III; Lei 6.830/1980, art. 2º, § 5º, III (“a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida”), e § 6º. CTN, texto compilado; Lei 6.830/1980.
Lei 6.830/1980, art. 2º, § 8º: “Até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.” A Súmula 392 do STJ situa esse limite na sentença dos embargos (nota 6).
TJSC, Grupo de Câmaras de Direito Público, IRDR n. 24 (processo 5012330-66.2021.8.24.0000). A tese está transcrita no voto do relator nos três recursos do Tema 1.350 e registrada no Banco Nacional de Precedentes do CNJ.
REsp 2.194.708/SC, ementa, itens 1 a 3, e voto do relator. A qualificação da inscrição como “ato administrativo vinculado” é do acórdão; o art. 2º, § 3º, da Lei 6.830/1980 a descreve como “ato de controle administrativo da legalidade”.
STJ, Súmula 392, Primeira Seção, julgada em 23/09/2009, DJe 07/10/2009.
REsp 2.194.708/SC (Município de Itapoá), REsp 2.194.706/SC (Município de Jaguaruna) e REsp 2.194.734/SC (Município de Garopaba), relatórios e dispositivos. Segundo os relatórios, os recorrentes apontavam CDAs que faziam referência à legislação do IPTU e descreviam exação de ISS; no REsp 2.194.706/SC, o acórdão do TJSC registra a ausência de fundamento legal específico. Nos três, o STJ deu provimento ao recurso, reformou o acórdão recorrido e fixou os honorários nos percentuais mínimos do art. 85, § 3º, do CPC, sobre o valor atualizado do crédito executado.
REsp 2.194.708/SC, ementa, item 2, e voto do relator: “a certidão de dívida ativa é o espelho do ato de inscrição”.
Página do Tema 1.350 no portal do STJ (nota 1): situação “Trânsito em Julgado”, com data de 22/12/2025.
CTN, art. 201, § 2º, incluído pela LC 236/2026; LC 236/2026, art. 3º (vigência na data da publicação, 04/09/2026). LC 236/2026.
A LC 236/2026 deu nova redação ao inciso I do art. 202 do CTN (nome do devedor e dos corresponsáveis) e acrescentou um § 2º, que condicionava a indicação de corresponsáveis à apuração prévia da responsabilidade e foi vetado (Mensagem de veto nº 743/2026). O inciso III do art. 202 e o art. 203 não foram alterados. O art. 2º da Lei 6.830/1980 não tem alteração no texto compilado do Planalto consultado em 25/09/2026.
STJ, Primeira Seção, REsp 2.227.141/SC e REsp 2.237.254/SC, Tema 1.393, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgados em 20/08/2026, acórdão publicado em 28/08/2026, ementa, itens 5 e 6. Página do Tema 1.393 no portal do STJ, consultada em 25/09/2026.

Publicado originalmente em 10/04/2026 no site anterior do escritório e republicado aqui com ajustes de forma e de precisão, notas de fonte e nota de atualização. Fontes conferidas em texto oficial em 25/09/2026: acórdãos e páginas de temas repetitivos do STJ e textos de lei do Planalto. Conteúdo informativo e educativo; não constitui orientação sobre caso concreto.