Há um tipo de execução fiscal que já nasce doente. Não é a que prescreve, não é a que tem valor errado, não é a que cita devedor inexistente. É a que cobra tributo sem dizer qual tributo está cobrando. Ou melhor: diz que cobra IPTU, mas descreve ISS. Diz que cobra taxa, mas aponta lei de imposto. Traz número de inscrição, valor atualizado, nome do devedor, tudo aparentemente em ordem. Falta só um detalhe. O fundamento legal. A lei que autoriza a cobrança. A norma que diz ao contribuinte: “é isto que você deve, e é por isto que você deve.”
Parece detalhe menor. Para a Fazenda Pública, quase sempre parece. O crédito existe, o lançamento foi feito, o valor é real, o contribuinte sabe que deve. Por que parar uma execução inteira por causa de uma referência legal errada ou ausente na certidão? Basta substituir a CDA, corrigir o fundamento, seguir em frente. Problema resolvido. Ou ao menos era isso que boa parte dos tribunais estaduais achava, até outubro de 2025.
Foi quando o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar três recursos especiais vindos de Santa Catarina sob a relatoria do Ministro Gurgel de Faria, fixou o Tema 1.350 e disse, por unanimidade da Primeira Seção, o que muitos contribuintes já sabiam, mas nem sempre conseguiam fazer valer: a CDA sem fundamento legal adequado não é erro formal. É vício que contamina o próprio lançamento. E vício de lançamento não se corrige trocando papel.
O problema que o Tema 1.350 resolve
O artigo 2º, §§ 5º e 6º, da Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/80) e o artigo 202 do CTN são claros ao listar o que a certidão de dívida ativa deve conter. Entre os elementos obrigatórios está “a origem e a natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei em que seja fundado”. A razão da exigência é simples e prática: o contribuinte executado precisa saber exatamente o que está sendo cobrado e com base em qual norma, para poder se defender. Se a CDA diz que a cobrança se funda na Lei Municipal nº X quando o tributo descrito é regido pela Lei Municipal nº Y, o executado fica impossibilitado de exercer defesa adequada. Ele não sabe, a rigor, contra o que está se defendendo.
O problema é que, na prática forense, uma quantidade enorme de CDAs emitidas por municípios brasileiros traz essa deficiência. CDAs de IPTU com fundamento legal de ISS. CDAs de taxa com referência a lei de imposto. CDAs que simplesmente não indicam fundamento legal nenhum. Quando o contribuinte opunha exceção de pré-executividade apontando o vício, muitos tribunais, em vez de extinguir a execução, mandavam intimar a Fazenda para substituir a CDA. O raciocínio era: o art. 2º, §8º, da LEF permite a substituição da CDA até a sentença dos embargos; logo, basta trocar o título e seguir.
O TJSC chegou a consolidar esse entendimento em IRDR (Tema 24 daquela Corte), fixando tese de que a Fazenda deveria ter oportunidade de corrigir a CDA antes de qualquer extinção. Os três recursos que originaram o Tema 1.350 vieram justamente desse contexto: três execuções fiscais de municípios catarinenses em que o tribunal local reconheceu expressamente o vício na CDA e, mesmo assim, mandou intimar a Fazenda para substituir o título.
O que o STJ decidiu
A Primeira Seção, por unanimidade, deu provimento aos três recursos especiais e fixou a seguinte tese:
“Não é possível à Fazenda Pública, ainda que antes da prolação da sentença de embargos, substituir ou emendar a Certidão de Dívida Ativa (CDA) para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário.”
O raciocínio do Ministro Gurgel de Faria é construído em três passos que se encadeiam.
O primeiro passo parte da natureza jurídica da inscrição em dívida ativa. O art. 2º, §3º, da LEF define que a inscrição é ato administrativo vinculado e, por sua própria natureza, ato de controle administrativo da legalidade do crédito. Cada elemento exigido pela lei no §5º do mesmo artigo deve estar presente, sob pena de comprometer a apuração da certeza e da liquidez da dívida. Não é formalismo: é a condição sem a qual o título executivo extrajudicial não pode existir como tal.
O segundo passo conecta a CDA à inscrição. A certidão de dívida ativa é o espelho do ato de inscrição. Produzida unilateralmente pelo credor, ela deve conter os mesmos elementos do termo de inscrição (art. 2º, §6º, da LEF). Quando a CDA está deficiente, o que ela reflete é a deficiência da própria inscrição e, por extensão, do lançamento que a originou. Não se trata de erro na cópia. Trata-se de erro na fonte.
O terceiro passo é o decisivo: se o vício está na inscrição e no lançamento, a mera substituição do documento que os espelha não resolve nada. Trocar a CDA é trocar o espelho. O rosto continua o mesmo. Para restabelecer a liquidez, a certeza e a exigibilidade do crédito, é a inscrição que precisa ser revisada. E revisar inscrição para alterar fundamento legal equivale, na prática, a refazer o lançamento. Isso está fora do alcance do art. 2º, §8º, da LEF, que permite apenas a correção de erro material ou formal, não a sanação de vício substancial.
A distinção que importa: erro formal vs deficiência substancial
É aqui que o Tema 1.350 se articula com a jurisprudência anterior do STJ. A Súmula 392 já dizia que “a Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução.” O Tema 1.350 não revoga a Súmula 392. Ele a complementa, esclarecendo o que já estava implícito: a deficiência no fundamento legal não é erro formal.
A distinção é relevante porque a fronteira entre erro formal e vício substancial era, até então, terreno de disputa. Muitas Fazendas argumentavam que indicar a lei errada era erro material comparável a grafar mal um número de inscrição ou errar a data de vencimento. O STJ respondeu que não: a indicação do fundamento legal é elemento constitutivo do crédito, não acessório. Sem ela, a CDA não tem como gozar de certeza, liquidez e exigibilidade. E título executivo sem esses atributos simplesmente não é título executivo.
O que muda na prática
Para o contribuinte executado com CDA deficiente, o Tema 1.350 muda bastante. Antes, mesmo quando o juiz ou o tribunal reconhecia o vício, era comum mandar intimar a Fazenda para substituir a CDA, o que na prática adiava a solução por meses ou anos. A Fazenda substituía, o contribuinte tinha que impugnar de novo, e o ciclo se repetia. Agora, reconhecida a deficiência no fundamento legal, a consequência é a nulidade do título e a extinção da execução. Sem prazo para substituição. Sem segunda chance.
Para a Fazenda Pública, especialmente a municipal, a mensagem é clara: o controle de legalidade na inscrição em dívida ativa não é formalidade burocrática. É condição de existência do título. Inscrever crédito com fundamento legal errado, ausente ou genérico é produzir uma CDA que nasceu para ser anulada. E agora, com tema repetitivo transitado em julgado, não há mais como argumentar que os tribunais locais podem decidir diferente.
O caso concreto dos três recursos catarinenses ilustra bem o padrão. Nos três, as CDAs descreviam cobrança de IPTU ou ISS, mas indicavam legislação incompatível com o tributo efetivamente cobrado. Nos três, o TJSC reconheceu o vício e mesmo assim mandou a Fazenda substituir, aplicando o IRDR Tema 24 local. E nos três, o STJ cassou o acórdão, acolheu a exceção de pré-executividade e extinguiu a execução fiscal de imediato, condenando a Fazenda em honorários sucumbenciais.
O espelho e o rosto
A metáfora que o Ministro Gurgel de Faria usou no voto merece atenção porque não é retórica: ela carrega a lógica da decisão inteira. A CDA é espelho da inscrição. Se o espelho mostra uma imagem distorcida, o problema não está no vidro. Trocar o espelho não conserta o rosto. E cobrar dívida com título defeituoso, num sistema que depende da presunção de legitimidade da CDA para funcionar, é comprometer exatamente a presunção que dá ao credor público suas prerrogativas.
O Tema 1.350 não inventou nenhuma regra nova. Ele disse, com a autoridade de tema repetitivo e por unanimidade, o que o direito tributário brasileiro já dizia há décadas: o credor público tem privilégios, mas esses privilégios têm preço. O preço é o rigor. E quando o rigor falta, o tempo não salva — diferente da prescrição intercorrente, aqui não é o tempo que trabalha contra a Fazenda. É a própria Fazenda que trabalha contra si mesma.